IV SA/Wa 2008/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na pismo Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę Starosta O. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] poinformował K. K. (dalej: "skarżący"), że wszelkie wyjaśnienia dotyczące zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu S. nr [...] zostały przekazane we wcześniejszym piśmie z dnia 23 marca 2010 r. nr [...], którego kopie zostały skarżącemu przesłane w załączeniu do pisma z dnia 23 kwietnia 2014 r. Ponadto poinformował, że do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie wpłynęły dokumenty prawne, z których wynikałby inny stan, niż wykazany w rejestrach. Skarżący na powyższe pismo złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego anulowanie, wraz z decyzją nr [...] Geodety Starostwa Powiatowego w O. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. w przedmiocie zasiedzenia działek nr [...] i [...] położonych w obrębie S. gmina K., Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w O. obowiązany był wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu S., dokonując czynności materialno-technicznej, poprzez wpisanie jako właściciela działek [...] i [...] osobę wskazaną w ww. postanowieniu (zmiana nr [...], wprowadzona dnia [...] sierpnia 2009 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W judykaturze przyjęto, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty i czynności te charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19.05.2011 r., sygn. akt II SA/Po 114/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.09.2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10 - te i następne orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W doktrynie wyrażono pogląd, że przez akty lub czynności, o których mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32 i n.). Podkreślić przy tym należy, że uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. W doktrynie wskazano również na następujące cechy charakterystyczne tych aktów: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r. nr 2, str. 16). Cechy te wskazywane są również w orzecznictwie, o czym świadczy np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, CBOSA. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że zaskarżone przez skarżącego pismo z 7 sierpnia 2014 r., stanowiące odpowiedź na kolejne pismo skarżącego z 28 lipca 2014 r. nie należy do kategorii aktów prawnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., a więc nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie można mu bowiem skutecznie przypisać cechy władztwa administracyjnego, zarówno w tym znaczeniu, że nie dochodzi tu do realizacji skonkretyzowanej normy prawnej, jak i w tym, że brak jest związku pomiędzy pismem stanowiącym przedmiot zaskarżenia, a powstaniem stosunku prawo-administracyjnego. Pismo z 7 sierpnia 2014 r. ma charakter jedynie informacyjny. W piśmie tym Starosta O. przekazał jedynie, że wszelkie dotyczące zmiany nr [...] zostały wyjaśnione we wcześniejszym piśmie z 23 marca 2010 r. nr [...], którego kopie zostały skarżącemu przesłane w załączeniu do pisma z 23 kwietnia 2014 r. Ponadto poinformował, że organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie wpłynęły dokumenty prawne, z których wynikałby inny stan niż wykazany w rejestrach. Przedmiotowe pismo nie zawiera zatem w swej treści rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach skarżącego. Nie wywołuje także żadnych skutków prawnych dla skarżącego, ani tych praw nie przyznaje, czy konkretyzuje, ani ich nie pozbawia. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o anulowanie zmiany nr [...] (błędnie nazywanej przez skarżącego decyzją) wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie może dokonywać zmian w operacie ewidencji gruntów, bowiem sąd władny jest do działania kasacyjnego w zakresie swojej właściwości, w stosunku do skutecznie zaskarżonych aktów lub czynności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.