IV SA/Wa 2009/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 1510 (tysiąc pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], ustalającą wobec A. W., zwanej dalej "skarżącą", jednorazową opłatę w wysokości 42 589, 00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działek ew. nr [...], położonych we wsi B., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. [...] uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z brakiem zrealizowania wytycznych co do dalszego toku postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 3455/02, naruszenie art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz.415 z późn.zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), a w przypadku art.36 ust.14 w związku z przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości zawartymi w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 z późn.zm.) i w przepisach wykonawczych do tej ustawy w związku przede wszystkim z brakiem dokonania jakiejkolwiek wykładni tego zespołu przepisów prawa, naruszenie art. 5 i art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 68 § 1 lub art. 70 § 1, w związku z art. 2 § 1 pkt 1, w zw. z art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 lit. c, art. 3 pkt 8, art. 6, w zw. z art. 13 § 1 pkt 1 tej ustawy wobec braku ustalenia, że zobowiązanie publicznoprawne powstające i konkretyzowane w decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta)w okolicznościach określonych art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zobowiązaniem podatkowym, a w konsekwencji jego powstanie i Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 ustanie regulowane jest ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, oraz naruszenie art. 121 § 1 i § 2, 122, 187,191, 210 § 3 tej ustawy, lub w przypadku podtrzymania tezy o niestosowaniu Ordynacji podatkowej w sprawach o ustalenie zobowiązania z tytułu renty planistycznej - naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 §1, 80, 107 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2431/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez skarżącą. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1316/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wspomniany wyżej wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, iż w myśl § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 98, poz.612) przy stosowaniu porównawczej metody sporządzania operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Prawodawca konsekwentnie używa zwrotu "podobnych", gdyż również w § 5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, użyto tego zwrotu "podobne nieruchomości". Dlatego wyceny nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej należy dokonywać w ten sposób, aby wycena ta nie została zakłócona przez inne czynniki, a przede wszystkim - przez wzrost bądź spadek wartości nieruchomości spowodowany podziałem dużej działki na mniejsze działki. Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu (art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeanalizował tego kluczowego elementu akt sprawy przedstawionych mu do kontroli. W szczególności Sąd nie zbadał z adekwatnym stopniem szczegółowości, czy rzeczoznawca, dokonując w operacie wyceny działek sprzedanych przez stronę, za punkt odniesienia przyjmował działkę przed jej podziałem po uchwaleniu planu. Wadliwe byłoby obliczenie opłaty planistycznej, gdyby jej przesłanką było kształtowanie się wartości działek o numerach ewidencyjnych [...], o powierzchni (odpowiednio) 1.160 m.kw. oraz 1.159 m.kw., czyli w kształcie będącym efektem podziału przez stronę już po dniu wejścia w życie uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W akcie notarialnym - umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1998 r. na stronie drugiej znajduje się stwierdzenie: "z działek nr [...] została wydzielona m.in. działka nr [...] o powierzchni 1.160 m.kw.". Operat szacunkowy będący podstawą dla ustalenia opłaty planistycznej również mówi o działce nr [...] o powierzchni 1.160 m.kw., a nie wymienia działek nr [...]. Również w zaskarżonym wyroku brak wzmianki o działkach nr [...], co uzasadnia konkluzję, że Sąd I instancji uznał za prawidłowy wymieniony operat szacunkowy bez dokonania oceny prawidłowości takiego sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości. W konkluzji swoich wywodów NSA wskazał zatem, iż nie uwzględnił większości proceduralnych zarzutów skargi kasacyjnej. Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141§4 p.p.s.a. w związku z art.153 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie miało kluczowe znaczenie, tj. w zaskarżonym wyroku nie ma odpowiedzi na pytanie o istotę sporu między stroną i organami administracyjnymi. Przedmiotem tego sporu jest wykładnia art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja SKO, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji uchybiają prawu. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 Na mocy przepisu art. 153 ust. p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem", orzekający w niniejszej sprawie, związany był wskazaną w wyroku NSA oceną prawną i wskazaniami w nim zawartymi. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). W swoim wyroku NSA wskazał, iż WSA naruszył art.141§4 p.p.s.a. w związku z art.153 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie miało kluczowe znaczenie, tj. w zaskarżonym wyroku nie ma odpowiedzi na pytanie o istotę sporu między stroną i organami administracyjnymi. Według NSA przedmiotem tego sporu jest wykładnia art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż: * w zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, iż materialnoprawną podstawę ustalenia renty planistycznej stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz.415 z późn.zm.) w związku z art.85 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, * oceny tej skarżąca nie zakwestionowała w skardze na tę decyzję, * ocenę tę podzielił wprost Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r., * oceny tej nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, * w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA brak bezpośredniego odniesienia się do przedmiotowej oceny. Niezależnie jednak od powyższych faktów logiczna analiza cytowanego wyżej stwierdzenia NSA, iż istotą sprawy jest wykładnia art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §4 ust.1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. musi w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie prowadzić do wniosku, iż przepisami właściwymi w sprawie obciążenia skarżącej rentą planistyczną są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nie zaś przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym), a odnośnie ustalenia Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 wysokości wzrostu wartości nieruchomości przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ocena ta wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a także organy administracji przy dalszym procedowaniu. Zgodnie z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 cyt. ustawy reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym), w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, można brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 11 wspomnianej ustawy przewiduje, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 91, poz. 870 ze zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Wycena ta jest pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (152 ust. 2), przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Szczegółowe zasady dokonywania oceny nieruchomości określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 ust 1 wymienionego rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Z kolei przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Do ustalenia tej opłaty konieczne jest stwierdzenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Z orzeczenia NSA wynika, iż wycenę wartości nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby postępowania administracyjnego uznać można za prawidłową tylko w przypadku stwierdzenia, iż do wyceny tej przyjęto - w ramach metody porównawczej - ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, przy czym punktem odniesienia dla ustalania podobieństwa jest stan nieruchomości należącej do skarżącej z dnia wejścia planu w życie. W tym kontekście analiza dokumentacji sprawy nasuwa następujące wnioski: w dniu [...] kwietnia 1998 r. wszedł w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego, w dniu [...] grudnia 1998 r. skarżąca zawarła dwie notarialne umowy sprzedaży dotyczące działek nr [...] o powierzchni 1 160 m.kw. i [...] o powierzchni 1 159 m.kw., - z aktów notarialnych wynika, iż w dacie ich sporządzania skarżąca była wpisana w księdze wieczystej Kw. nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych jako właścicielka zabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 75 arów, z w/w aktów wynika również, iż ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 1998 r. [...] zatwierdzono projekt podziału, z którego wynikało, iż działki nr [...] powstały w wyniku podziału działek ewidencyjnych nr [...] zgodnego z nowym planem zagospodarowania przestrzennego, do w/w aktów notarialnych dołączono wypis z rejestru gruntów wydany w dniu [...] października 1998 r., z którego wynika, iż działka nr [...] obejmuje powierzchnię 0,25 ha, natomiast działka nr [...] obejmuje powierzchnię 0,24 ha, na potrzeby postępowania administracyjnego sporządzono w lutym 2001 r. dwa operaty szacunkowe, wykazujące wzrost wartości nieruchomości będących przedmiotem umów z dnia [...] grudnia 1998 r., tj. działek nr [...], - z operatów wynika, że wartość nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym w wariancie przed zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego i w wariancie po zmianie zagospodarowania przestrzennego, z tym Sygn. akt IV SA/Wa 2009/08 że na potrzeby pierwszego wariantu przyjęto do porównania działki o powierzchni: 1200, 2100, 8500 m.kw., natomiast w wariancie drugim odpowiednio 802, 1150 i 934 m.kw., - na podstawie tychże operatów obciążono skarżącą obowiązkiem uiszczenia opłaty. Ocena powyższych faktów w świetle wywodów poczynionych przez NSA skłania do wniosku, iż ustalenia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie zostały oparte na wadliwych przesłankach. Opłata planistyczna winna była bowiem zostać wyliczona nie w stosunku do działek powstałych w wyniku przeprowadzenia podziału tj. działek o nr [...] (tak jak to uczyniły organy), ale w odniesieniu do większych działek, które istniały w dacie uchwalenia planu, a z których działki o nr [...] zostały wydzielone. Konsekwencją wspomnianego błędu w ustaleniu przedmiotu sprawy jest to, iż do porównania przyjęto nieruchomości znacznie różniące się powierzchnią od nieruchomości skarżącej, istniejących w dacie uchwalenia planu. Orzeczenia organów obu instancji zapadły zatem z naruszeniem art.7, 77§1, art.80 k.p.a. oraz §4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie w sprawie, stosując się do ocen poczynionych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lita i c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.