IV SA/Wa 2018/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. L. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych oraz kwotę 96,60 (dziewięćdziesiąt sześć 60/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IVSA/Wa 2018/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1964 r., przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 13,4881 ha położone we wsi L., gm. B., stanowiące własność W. M. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. decyzją z dnia [...] grudnia 1964 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) przejęło na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 13,4881 ha położone we wsi L., gm. B., stanowiące własność W. M. W wyniku wniosku J. M. (spadkobiercy b. właściciela ww. nieruchomości) dotyczącego przyznania odszkodowania lub zwrotu gospodarstwa, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. odmówił uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1964 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993. r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 1994. r., sygn. akt II SA 1696/93 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993 r. Następnie, w związku z wnioskiem J. M., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1995 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1964 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] września 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. odmawiającą uchylenia ww. decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia IVSA/Wa 2018/10 1964 r. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 1783/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W związku z żądaniem J. M. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1964 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r, wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. toczyły się już postępowania zakończone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak skonstatował organ, sprawa została już zakończona prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993 r. Decyzja, którą orzeczono by w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem, byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 §.1 pkt 3 K.p.a.). Powoduje to, iż wszczęte w tej samej sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r. J. M. podniósł, że w jego ocenie decyzja z dnia [...] grudnia 1964 r. była wadliwa. Stąd przejecie gospodarstwa, a następnie użytkowanie przez Skarb Państwa było bezprawne. Zwrócił się do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i o zasądzenie stosownego zadośćuczynienia z tytułu bezprawnego użytkowania gospodarstwa, po jego oszacowaniu przez powołanego biegłego. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r. Jak wskazał Sąd, trafnie organ administracji ocenił, że w sprawie zachodzą przesłanki stanowiące przeszkodę dla ponownego orzekania w przedmiocie wadliwości (w tym kwalifikowanej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r. Kwestie te bowiem, pomimo powołania się na tryb art. 155 K.p.a. (przesłanki zmiany ostatecznej decyzji) były rozważane co do meritum, zarówno przez organ administracji orzekający w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa sygn. akt II SA 1696/93), który oddalił skargę. W ówczesnej ocenie Sądu decyzja z dnia [...] grudnia 1964 r. nie była wadliwa. Powołując się na art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd uznał się związany oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt II SA 1696/93. 2 IVSA/Wa 2018/10 Sąd przywołał ponadto pogląd, że oddalenie skargi na decyzję, którą dokonywano oceny określonego orzeczenia, pod kątem jego zmiany w trybie nadzwyczajnym (np. wznowienie postępowania) zamyka drogę dla późniejszego wyeliminowania tego samego orzeczenia z obrotu prawnego w procedurze stwierdzenia jego nieważności. Kwestie kwalifikowanej wadliwości takiego orzeczenia muszą być bowiem badane przez Sąd z urzędu, przy kontroli zasadności jego wzruszenia w innych szczególnych trybach (np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 700/08). Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie expressis verbis z uzasadnienia orzeczenia o sygn. akt II SA 1696/93 wynika, iż kwestie wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. były oceniane przez sąd administracyjny. Sąd zważył, że jakkolwiek uchybieniem przepisom postępowania, w zakresie właściwego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), jest stosunkowo lakoniczne wskazanie przyczyn, dla których Minister ocenił, iż sprawa była już rozstrzygana, to jednak trafnie powołano się na ostateczne orzeczenie z 1993 r. (nie odnotowując jednak, iż wydane było ono z przywołaniem trybu art. 155 K.p.a.). Jednocześnie trafnie uznał organ administracji, iż co do meritum dotyczyło ono (jak i sprawa sądowo-administracyjna, zakończona oddaleniem skargi) kwestii wadliwości uprzedniego orzeczenia, a więc tym bardziej wadliwości kwalifikowanej. W tej sytuacji naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). 2 uwagi na identyczne skutki procesowe dla strony, nie ma wpływu na wynik sprawy, czy w świetle przepisów procesowych właściwą podstawą orzekania było umorzenie postępowania (art. 105 § 1 K.p.a. - przywołany przez organ) czy też organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157§3K.p.a.). Na skutek skargi kasacyjnej J. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1501/09 uchylił wyrok z dnia 11 sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2010 r. NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki w sposób nieuprawniony zaakceptował stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r., z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że kwestia kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r., pomimo powołania się na tryb z art. 155 K.p.a., była rozważana co do meritum przez organ 3 IVSA/Wa 2018/10 administracji orzekający w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., poddanej następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Jak podkreślił NSA, aby stwierdzić, że konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. W ocenie NSA do uznania, że organ administracji badał i rozstrzygał kwestię kwalifikowanej wadliwości decyzji, niewystarczające było powołanie w podstawie decyzji administracyjnej przepisów art. 156 § 1 i 157 K.p.a., podczas gdy organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., a jednocześnie organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznej konkretyzacji przedmiotu sprawy. Przy takiej nieadekwatności treści wniosku wszczynającego postępowanie i treści decyzji podjętych przez organy obu instancji - istotne znaczenie miało określenie przedmiotu sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zbyt daleko idące było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r. została rozstrzygnięta decyzjami z dnia [...] sierpnia 1990 r. i dnia [...] czerwca 1993 r. oraz wyrokiem NSA z dnia 13 kwietnia 1994 r. Wprawdzie organy administracji i NSA zawarły w swych orzeczeniach wypowiedzi o prawidłowości decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r., ale nie w kontekście badania jej ważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., lecz jako przesłankę do negatywnego załatwienia wniosku o wypłatę odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej. Nieuprawniona była ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do legalności decyzji umarzającej postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Tym samym, wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sprawie nie mogło mieć miejsca związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 1994 r., gdyż obejmował on tylko kwestię odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, a nie rozstrzygał w zakresie występowania ewentualnych wad decyzji z 1964 r., warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uwzględniając IVSA/Wa 2018/10 skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a). Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, WSA w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt l OSK 1501/09. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2010 r. NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki w sposób nieuprawniony zaakceptował stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r., z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). NSA podkreślił, że w celu stwierdzenia, czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Jak podniósł NSA, wyrok WSA z dnia 11.08.2009 dotyczył decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej. Natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. wydana została w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., którą na podstawie art. 155 K.p.a. odmówiono uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1964 r. Ww. decyzja ostateczna zakończyła postępowanie wszczęte na wniosek J. M., który domagał się wypłacenia odszkodowania za przejęte gospodarstwo lub przyznania gospodarstwa zamiennego. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. uznał, że przedmiotowe gospodarstwo rolne przejęte zostało na rzecz Państwa zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, w związku z czym brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania bądź gospodarstwa zamiennego. W ocenie NSA treść omawianej decyzji nie pozwala na przyjęcie, że rozstrzygano nią w przedmiocie nieważności decyzji, skoro organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, iż nie mógł być uwzględniony wniosek o przyznanie odszkodowania lub IVSA/Wa2018/10 gospodarstwa zamiennego. Do uznania, że organ administracji badał i rozstrzygał kwestię kwalifikowanej wadliwości decyzji, niewystarczające było powołanie w podstawie decyzji administracyjnej przepisów art. 156 § 1 i 157 K.p.a., podczas gdy organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., a jednocześnie organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznej konkretyzacji przedmiotu sprawy. Przy takiej nieadekwatności treści wniosku wszczynającego postępowanie i treści decyzji podjętych przez organy obu instancji - istotne znaczenie- zdaniem NSA- miało określenie przedmiotu sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mianowicie NSA w sentencji wyroku z dnia 13 kwietnia 1994 r. wskazał, że przedmiotem sprawy jest "zwrot gospodarstwa przejętego na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego"; przy czym w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do różnego oznaczenia przez organy administracji podstawy prawnej podjętych decyzji. Wobec powyższego zbyt daleko idące było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r. została rozstrzygnięta decyzjami z dnia [...] sierpnia 1990 r. i dnia [...] czerwca 1993 r. oraz wyrokiem NSA z dnia 13 kwietnia 1994 r. Wprawdzie organy administracji i NSA zawarły w swych orzeczeniach wypowiedzi o prawidłowości decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r., ale nie w kontekście badania jej ważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., lecz jako przesłankę do negatywnego załatwienia wniosku o wypłatę odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej. Tożsamość sprawy administracyjnej, zdaniem NSA, wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Z powyższych względów NSA stwierdził, iż należało uznać, że sprawa wszczęta wnioskiem J. M. z dnia [...] maja 1990 r. i zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1993 r. nie jest tożsama ze sprawą zainicjowaną jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. W konsekwencji nieuprawniona była ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do legalności decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym, wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sprawie nie mogło mieć miejsca związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 1994 r, gdyż obejmował on tylko kwestię odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, a nie rozstrzygał w zakresie występowania ewentualnych wad decyzji z 1964 r., warunkujących stwierdzenie jej nieważności. NSA podkreślił w uzasadnieniu swego wyroku, że jeżeli Sąd kontroluje decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne (np. wznowieniowe) to przedmiotem 6 IVSA/Wa2018/10 rozstrzygania jest właśnie ta zaskarżona decyzja, a nie decyzja ostateczna, wydana przez organ w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Nie można więc wykluczyć sytuacji, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym było prawidłowe i nie występowały podstawy do jego wznowienia w trybie art. 145 § 1 kpa, natomiast sama decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Kwalifikowane wady postępowania administracyjnego bądź samej decyzji badane są jednak przez właściwe organy nadzoru w odrębnych postępowaniach i nie ma przeszkód, aby tak jak miało to miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, najpierw toczyło się postępowanie wznowieniowe (wyrok NSA z 22 lutego 2001 r. oddalający skargę na decyzję MRiGŻ z [...] września 1999 r.), a następnie postępowanie nieważnościowe. Zupełnie innym zagadnieniem są natomiast ograniczenia możliwości wszczynania postępowania nadzorczego co do decyzji, która była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Mając na uwadze wskazówki, udzielone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany dokonać ustaleń zgodnych z wytycznymi NSA i dopiero - w zależności od ich wyniku - wydać stosowne rozstrzygnięcia w sprawie.