IV SA/Wa 2021/18

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia S. T. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo-inwentarsko-magazynowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminie [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] z wnioskiem, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo-inwentarsko-magazynowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminnie [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w postanowieniu, że jej realizacja koliduje z przepisami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] 2005 r. Nr [...] poz. [...]) zgodnie z którym na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że nie zachodzą okoliczności do zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Na powyższe postanowienie, złożył zażalenie S. T.. Skarżący w swym zażaleniu powołał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wynika z chęci utworzenia nowego siedliska rolniczego poprzez budowę budynku mieszkalnego oraz magazynowo-inwentarsko-gospodarczego. Z uwagi na położenie działki, klasyfikację gruntów i względy rolnicze nie jest możliwe prowadzenie na tych gruntach intensywnej gospodarki rolnej i dlatego inwestor zdecydował się na wypas i hodowle zagrożonych wyginięciem ras koni – co stanowi ekstensywną i proekologiczną gospodarkę rolną, spełniającą wymogi ochrony środowiska przyrodniczego. Wskazano, że z uwagi na specyfikę takiej gospodarki, nieodzowne jest pobudowanie budynku mieszkalnego obok obiektu stajennego, co umożliwi prowadzenie stałego nadzoru i opieki nad zwierzętami. Powołano, że z uwagi na położenie działki wzdłuż rzeki, nie ma możliwości pobudowania na niej budynku w odległości większej niż 100 metrów od brzegu rzeki. Skarżący podniósł, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie naruszy zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt. 8 lit.a rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ wskazał, że działka nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminnie [...] , na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo-inwentarsko-magazynowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego aktualnie obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] 2005 r. Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z jego przepisami na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na podstawie analizy załącznika graficznego i innych dostępnych informacji mapowych organ ustalił, że teren inwestycji zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji wskazując, że przedłożony projekt decyzji ustala warunki zabudowy naruszające zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Powołano, że określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyjątek od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej i dla budynku mieszkalnego również nie ma zastosowania, a przytoczone odstępstwo, jako wyjątek od zasady zakazu zabudowy, należy interpretować ściśle. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.). Oceniono, że planowany do realizacji budynek mieszkalny nie będzie również służył racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, czy też rybackiej. Wobec tego wykluczono możliwości zastosowania odstępstwa od ww. zakazu zawartego w samej jego treści. Organ powołał również, że dla gminy [...] nie opracowano do dnia wydania postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co nie ma podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstwa określonego w ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. Organ odwoławczy ustalił również, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody inwestycja nie stanowi zadania wykonywanego na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, akcji ratowniczej, działania związanego z bezpieczeństwem powszechnym, inwestycji celu publicznego oraz zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika wprost z charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Z takim stanowiskiem nie zgodził się S.T. zaskarżając w całości postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3 Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego wymogi spełnia planowana przez skarżącego inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo-inwentarsko-magazynowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminie [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj-: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominięcie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. pominięcie okoliczności że: - planowana przez skarżącego inwestycja, zmierzająca do utworzenia hodowli koni ras zagrożonych wyginięciem, spełnia wymogi racjonalnej gospodarki rolnej, zaś jej niezbędnym elementem jest wzniesienie odpowiednich budynków, w tym budynku mieszkalnego, - działka nr ewid. [...] położona w miejscowości [...] gm. [...] stanowi wąski pas gruntu, biegnący wzdłuż rzeki [...], na całej swej powierzchni graniczący z zakolami rzeki [...], uniemożliwiając tym samym zlokalizowanie w jakimkolwiek jego punkcie obiektu budowlanego w odległości przekraczającej 100 m od linii brzegowej rzeki [...], • grunty rolne we wsi [...] są rozciągnięte wzdłuż rzeki [...] i graniczą z jej zakolami, w związku z czym nie jest możliwe w żadnym punkcie na powierzchni tych gruntów zlokalizowanie obiektów budowalnych tak, aby ich odległość wynosiła ponad 100 m od linii brzegowej rzeki [...], • w obrębie wsi [...] oraz wsi sąsiednich znajdują się domy i budynki gospodarcze zlokalizowane w odległości 10-15 metrów od linii brzegowej rzeki [...], co przez skarżącego zostało podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, • działka nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...] w klasyfikacji gruntów jest określona jako pastwiska trwałe klasy IV i V, a więc nie ma możliwości prowadzenia na nieruchomości tej uprawy gruntów rolnych w klasycznym tego słowa znaczeniu poprzez produkcję roślinną, możliwa jest natomiast hodowla zwierząt, w tym koni, połączona z ich wypasem, • S. T. nabył działkę nr ewid. [...] od Skarbu Państwa - Agencji [...] przy spełnieniu określonych wymogów, między innymi zobowiązał się wraz z żoną do utrzymania nabywanej nieruchomości zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki w celu wykonywania na niej działalności rolniczej, zobowiązał się wraz z żoną do osobistego prowadzenia działalności rolniczej na nabywanym gruncie w okresie 10 lat od dnia zawarcia niniejszej umowy pod rygorem zapłaty na rzecz Agencji [...] kwoty w wysokości 40% łącznej ceny sprzedaży. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni postanowienia uchylającego postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i wydania orzeczenia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego załączonego do skargi - na okoliczność chwili i zasad nabycia działki nr ewid. [...] przez S. T. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r.2107 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018.1302 tj.), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Zarówno postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] są prawidłowe, organy nie naruszyły ani norm prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia należało wziąć pod uwagę, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr [...] poz. [...], z późn. zm.). Projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zdjęcia i mapy wskazują, że cały teren inwestycji na działce nr [...], znajduje się w pasie 100 m od rzeki [...] Należy zatem podzielić ocenę organu, że przedmiotowy projekt decyzji, dopuszczający realizację obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu rzeki [...], naruszał zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt. 8 powoływanego rozporządzenia, na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Słuszne także jest stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w kwestii możliwości zastosowania odstępstw od ww. zakazu dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd orzekający w sprawie podziela ocenę organu, który wskazał, że przytoczone odstępstwo, jako wyjątek od zakazu zabudowy, należy interpretować ściśle. Odnosząc się do twierdzenia, że skarżący zamierza zrealizować przedsięwzięcie na potrzeby gospodarki rolnej (hodowla koni), co miałoby uzasadnić zastosowanie odstępstwa dotyczącego obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, należało podzielić stanowisko organu, że przedmiotem inwestycji jest również obiekt o funkcji mieszkalnej, który nie może być zaliczony w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Powołać należy, że zgodnie z § 1 powoływanego rozporządzenia z [...] kwietnia 2005 r. [...] Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwości zaspokajania potrzeb związanych w turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W § 2 ust. 2 wymieniono ustalenia dotyczące czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych w postaci: w pkt. 1 przeciwdziałania zarastaniu łąk, pastwisk poprzez koszenie i wypas, w pkt. 2 preferowanie hodowli bydła opartej o naturalny wypas metoda pastwiskową, zalecana jest hodowla starych ras zwierząt, w pkt. 3 maksymalnego ograniczania zmiany użytków zmielonych na grunty orne, propagowanie powrotu do użytkowania łąkowego gruntów użytkowanych dotychczas jako orne wzdłuż rowów i lokalnych obniżeń terenowych. Powyższe zostało uściślone poprzez wprowadzenie zakazów określonych w § 3 rozporządzenia, w tym z ust. 1 pkt. 8. Analizując powoływane przepisy rozporządzenia nie można podzielić zarzutów skargi, że przepisy § 2 ust. 2 pkt. 1-3 rozporządzenia uzasadniają przyjęcie oceny, że planowana inwestycja odpowiada pojęciu racjonalnej gospodarce rolnej. Biorąc pod uwagę cel wprowadzonej formy ochrony przyrody, wynikający z § 1 rozporządzenia, wskazać należy, że celem wprowadzonej ochrony jest zachowanie dotychczasowych wartości krajobrazowych terenu położonego m.in. wzdłuż rzeki [...], zachowanie funkcji korytarzy ekologicznych. Z uwagi na powyższe wprowadzono m.in. zakaz lokalizacji budynków w odległości do 100 metrów od linii brzegu. Wnioskowana inwestycja pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z celami ustanowionej formy ochrony przyrody. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że zamierzona inwestycja będzie służyła racjonalnej gospodarce, albowiem do wypasu bydła, czy koni na przedmiotowej działce nie jest niezbędne budowanie budynków, w tym budynku mieszkalnego w pasie 100 metrów od linii brzegowej rzeki. Oceny Sądu nie zmienia również fakt, że zabudowania mają stanowić nowe siedlisko rolnika w związku z zamierzeniami podzielenia gospodarstwa. Powoływane w tym aspekcie przez skarżącego okoliczności nie zmieniają oceny, że budowa nowego siedliska, składającego się z m.in. budynku mieszkalnego, nie stanowi obiektu służącego do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, albowiem taką gospodarkę nadal można prowadzić poprzez wypas bydła, czy koszenie traw – bez konieczności realizowania nowej zabudowy. Racjonalna gospodarka, to gospodarka, która pozwoli zachować dotychczasowy stan walorów przyrodniczych przedmiotowego obszaru. Powołać również należy, że Sąd orzekający w sprawie podziela ocenę, wyrażoną w wyroku NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 226/14, że budynki mieszkalne nie służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Natomiast w wyroku NSA z dnia 21.03.2018 r., sygn. akt II OSK 2366/17, wskazano, że budynki gospodarcze mogą zostać uznane za służące racjonalnej gospodarce rolnej, jeżeli nie będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m i są niezbędne w tym pasie do prowadzenia gospodarki rolnej. Takie okoliczności jednak w sprawie nie zachodzą, albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowe budynki gospodarcze muszą być zlokalizowane w pasie ochronnym 100 m ze względu na uwarunkowania gospodarcze, takie jak np. już istniejące na działce obiekty gospodarcze, czy też zabudowa zagrodowa, w ramach, której posadowienie (na zainwestowanym już terenie) dodatkowych obiektów nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa inwestycja dotyczy lokalizacji nowego budynku mieszkalnego i gospodarczo-inwentarsko-magazynowego w zabudowie zagrodowej, w pasie 100 m, na niezabudowanej działce, co jest nieracjonalne w myśl ochrony przyrody i podważa zasadę ścisłej interpretacji wyjątków od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki i jeziora. Reasumując – kontrolowane postanowienie nie jest obciążone wadami naruszenia prawa materialnego, które zarzucono w skardze. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, tj. art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia pozostają kwestie dotyczące charakteru powoływanego przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego, skoro zamierzenie to wiąże się z budową budynku mieszkalnego. Kwestie położenia i kształtu przedmiotowej działki gruntu również nie mają znaczenia, skoro jak powołał skarżący w odwołaniu, jego miejscem zamieszkania jest siedlisko zlokalizowane na innej nieruchomości. Bez znaczenia też dla możliwości dopuszczenia realizacji przedmiotowej inwestycji pozostają okoliczności związane z położeniem gruntów rolnych na terenie wsi [...] oraz istnienia innych budynków zlokalizowanych w odległości 10-15 metrów od linii brzegowej. Wskazać tylko należy, że zabudowania te mogły powstać przed wprowadzeniem formy ochrony przyrody przewidzianej przepisami powoływanego rozporządzenia, bądź też zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie z zakazów i dokonanie uzgodnień w poszczególnych sprawach administracyjnych. Powyższe nie może jednak przesądzać samo w sobie o możliwości dokonania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. Klasyfikacja gruntów przedmiotowej działki również nie może uzasadniać zwolnienia z zakazu, skoro możliwe jest prowadzenie gospodarki na tej nieruchomości poprzez wypas zwierząt bez koniczności lokalizowania na tej działce m.in. budynku mieszkalnego. Również nie istnieją żadne przeciwskazania do wykonywania na tej nieruchomości działalności rolniczej, zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z umowy zawartej ze Skarbem Państwa – akt notarialny z [...].10.2013 r. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku