IV SA/Wa 2024/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "upzp" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. ustalającą warunki zabudowy terenu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z garażem podziemnym i lokalami usługowymi na parterze budynku oraz wjazdem z ul. [...], projektowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. A. w W., zwanej dalej "Z." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 3. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust.1 upzp) i możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Organ drugiej instancji stwierdził, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określając konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym, związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Następnie wskazano, iż szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozp". Zgodnie z nim organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 upzp, zgodnie z zasadami określonymi § 3 - 8 rozp. W ocenie organu odwoławczego analiza wraz z wyznaczonym obszarem przyjętym do analizy została przez organ pierwszej instancji przeprowadzona prawidłowo. Kolegium podniosło, iż stosownie do art. 63 ust. 1 upzp w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dopuszczane jest zatem toczenie się równocześnie kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Ponadto wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazano, iż kwestie dotyczące dostępu do światła słonecznego oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie stanowią przedmiotu rozważań na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz powinny zostać zbadane i rozstrzygnięte przez organ administracji budowlanej na etapie ewentualnego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To samo dotyczy kwestii przeprowadzenia mediów. Brak wskazania rodzaju usług, jakie będą świadczone w projektowanym budynku oraz wpływu projektowanej inwestycji na stan komunikacji także nie mogą być przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołującej się z okoliczności planowanej lokalizacji w budynku sąsiednim jednostki Prokuratury [...] nie wynikają żadne przewidziane w powszechnie obowiązującym prawie ograniczenia w związku ze sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rozpatrywanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 kpa oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, art 63 ust. 1, art. 64 ust. 2 upzp i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przywołanych w skardze oraz o zobowiązanie Kolegium do przedstawienia akt spraw o nr.: [...], [...] i [...] oraz Prezydenta W. akt o nr.: [...] oraz [...]. Skarżący wskazał, iż skoro dnia 1 kwietnia 2009 r. ten sam wnioskodawca – Y. Sp. z o.o. - uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym to wydanie w dniu 16 czerwca 2009 r. na ten sam teren temu samemu wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z garażem podziemnym skutkuje naruszeniem art. 63 upzp. Okoliczność procedowania w dwóch sprawach z wniosku tego samego podmiotu dla tej samej nieruchomości w przedmiocie warunków zabudowy dla odmiennych inwestycji była podniesiona przez skarżącego w lutym 2009 r., a następnie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zaś nie ustosunkowanie się przez Prezydenta W. do powyższego, stanowi naruszenie art. 7 kpa. Skarżący zarzucił ponadto: - wnioskodawca nie określił zapotrzebowania inwestycji w media (zwłaszcza, gdy istniejące uzbrojenie nie pozwala na prawidłowe zaopatrzenie w centralne ogrzewanie planowanej inwestycji) – naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp; - organy pominęły słuszny interes użytkownika budynku przy ul. [...] w W., tj. Prokuratury [...] (lokalizowanie inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie tak ważnej instytucji stwarza oczywiste zagrożenie dla istotnych interesów kraju w zakresie bezpieczeństwa nadto lokalizacja przedmiotowej inwestycji przy ulicy wąskiej, jednokierunkowej drodze i w sąsiedztwie wyżej wskazanej instytucji spowoduje chaos komunikacyjny) - naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 upzp nakazujących określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; - organ dopuszczając powierzchnie handlowe i usługowe na inwestycji całkowicie pomija rodzaj usług, powierzchnie, na których będą świadczone oraz wymagania, które powinny one spełniać - naruszenie art. 52 pkt. 2 lit. b i c w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust 2 upzp. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżone decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Reprezentujący uczestnika postępowania Y. Sp. z o.o. profesjonalny pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2010 r. (k. 27-29) wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy możliwe jest prowadzenie postępowania celem ustalenia warunków zabudowy dla różnych inwestycji dla tego samego terenu na rzecz tego samego podmiotu, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Natomiast kwestie dostępu do światła słonecznego, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zaopatrzenia w media czy rodzaj usług, jakie będą świadczone w projektowanym budynku oraz wpływ projektowanej inwestycji na stan komunikacji nie mogą być przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te będą zbadane podczas ubiegania się o pozwolenie na budowę. Obecny na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. pełnomocnik Z. podniósł, iż wjazd na teren nieruchomości zapewniony będzie za pośrednictwem działki przyległej, a nie bezpośrednio z ul. [...], co negatywnie wpłynie na tę sąsiednią działkę należącą do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy stwierdzić, co następuje. 1. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez procedowanie organu w dwóch sprawach z wniosku tego samego podmiotu dla tej samej nieruchomości w przedmiocie warunków zabudowy dla odmiennych inwestycji. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 upzp w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż podmiot któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek będzie dotyczyć innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, LEX Nr 529537). Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie było więc przeszkód, by Y. Sp. z o.o. uzyskała dla przedmiotowego terenu decyzje administracyjne ustalające warunki zabudowy zarówno dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego jak i hotelu. 2. Zarzut braku określenia zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej mediów, zwłaszcza w sytuacji gdy uzbrojenie terenu nie pozwala na prawidłowe zaopatrzenie planowanej inwestycji w centralne ogrzewanie również należy uznać za chybiony, a to ze względu, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazano zapotrzebowania na energię cieplną z sieci miejskiej, lecz określono ilość paliwa gazowego, które będzie niezbędne do celów grzewczych, zaś gestor sieci poinformował, że istnieje możliwość przyłączenia i dostarczania paliwa w żądanej wysokości. Wskazać należy, iż technicznie możliwe jest funkcjonowanie budynku bez korzystania z dostarczania energii cieplej z sieci miejskiej i taki sposób rozwiązania tej kwestii wybrał inwestor w mniejszej sprawie (o czym świadczy wniosek o wydanie decyzji w zakresie zapotrzebowania na media – pkt 3.6) a organ administracji go zaaprobował (o czym świadczy treść decyzji organu I. instancji – pkt 1.4). W świetle treści oświadczeń gestorów pozostałych mediów przewidzianych do wykorzystywania w budynku, zarzuty Strony skarżącej o braku możliwości ich zapewnienia, ma etapie eksploatacji inwestycji są gołosłowne. 3. Odnośnie zarzutu prawidłowego dostępu do drogi publicznej na wstępie należy stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości. Wnioskodawca wskazał sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej (projektowany od ul. [...]), zaś kwestie parametrów technicznych drogi dojazdowej są określone na etapie wydania pozwolenia na budowę. Nie zasadne są obawy, iż wjazd na teren nieruchomości, w świetle warunków zaskarżonej decyzji, będzie się odbywać za pośrednictwem działki Strony skrzącej. Nie wynika to bowiem z jej treści. Wręcz przeciwnie, w orzeczeniu tym wskazano konkretne działki objęte inwestycją. Skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną za pośrednictwem działki przyległej wymagałoby zmiany postanowień decyzji o warunkach zabudowy a, na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, wykazania praw do gruntu, co oznacza, iż nie może do tego dojść bez zgody właściciela gruntów sąsiednich. Wyjątek od tej zasady zawierają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - art. 47, lecz dotyczy on wyłącznie etapu realizacji przedsięwzięcia. Stąd też, bezzasadne są wyartykułowane na rozprawie obawy Pełnomocnika skarżącej strony, iż wjazd na teren planowanego obiektu będzie się odbywać docelowo za pośrednictwem działki przyległej, a należącej do Z. Bezzasadnie również podnosi Strona skarżąca, iż aktualny układ drogowy nie zapewni stosownej obsługi w zakresie komunikacji (wąska, jednokierunkowa ulica). Przeczy temu stanowisko jednostki wyspecjalizowanej – Zarządu Dróg miejskich, który nie wniósł uwag do projektowanego sposobu skomunikowania przedsięwzięcia (opinia z dnia 26 marca 2009), przy czym, z uwagi na tożsamość organów (Dyrektor ZDM może orzekać wyłącznie z upoważnienia Prezydenta W.) pismo to nie ma formy postanowienia, lecz korespondencji wewnętrznej oraz, wykonującego zadania zarządcy części dróg na terenie dzielnicy, Burmistrza Dzielnicy [...] (stanowisko z 13 maja 2009 r. – także nie mające formy postanowienia). 4. Kwestie ochrony interesów osób trzecich oraz określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały określone w decyzji organu I. instancji. Rację ma zaś organ odwoławczy wywodząc, iż akceptując realizację powierzchni handlowych i usługowych w ramach przedmiotowej inwestycji nie jest obowiązany do określenia poszczególnych rodzajów usług i konkretnych powierzchni, na których będą one świadczone. Sąd podziela również argumentację organu odnośnie braku skutków prawnych lokalizacji jednostki Prokuratury [...] na sąsiedniej nieruchomości. 5. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przywołanych w skardze oraz o zobowiązanie Kolegium do przedstawienia akt spraw o sygn.: [...], [...] i [...] oraz Prezydenta W. akt o sygn.: [...] oraz [...]. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym kontekście stwierdzić należy, że żądanie przeprowadzenia przez Sąd dowodu z akt administracyjnych innych spraw nie mieści się w dyspozycji cytowanego powyżej przepisu z dwóch powodów: nie jest to dowód z dokumentu, nadto jego przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie, w kontekście wskazanej zasady, iż w stosunku do tego samego wnioskodawcy może być wydanych kilka decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, dotyczących tego samego terenu, o ile orzeczenia te dotyczą innych inwestycji. Na marginesie należy wskazać, iż od zapadłych we wskazanych sprawach administracyjnych rozstrzygnięć (które jak słusznie podkreślił w zaskarżonej decyzji organ, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie), Strona skarżąca może wnosić skargi (ewentualnie odwołania, gdy chodzi o decyzje organu I. instancji), co też Z. uczynił, chociażby w sprawie zakończonej decyzją o numerze [...], W sprawie tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 25 lutego 2010 r. wydał wyrok (sygn. akt IV SA/Wa 1923/09). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.