IV SA/Wa 203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent W. uchyloną decyzją ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (po 5 segmentów w szeregu) oraz 19 szamb szczelnych na działkach ew. nr [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy W. w W. W odwołaniu K. P., I. P., B. W., J. D., A. K., I. G., M. N., E. Z. wskazali, iż nie otrzymali zawiadomienia o rozpoczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w działek, co uniemożliwiło im wzięcie czynnego udziału w sprawie. Podnieśli także, iż w analizie zagospodarowania terenu nie wliczono średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla całego obszaru analizowanego, tylko dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Organ ustalił średni wskaźnik w wysokości 0,30 % argumentując to istnieniem w obszarze analizowanym zabudowy szeregowej o takim właśnie wskaźniku, czym naruszył § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozp.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kpa oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "upzp". W szczególności organ I instancji mając wiedzę, że wśród stron postępowania są osoby, które nie mieszkają pod adresem, na który korespondencja została wysyłana lub których adres do doręczeń był niepełny, nie zawiadomił wszystkich stron postępowania o toczącym się postępowaniu i o wydaniu kwestionowanej decyzji, czym uchybił zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 61 pkt 1 upzp oraz rozp. Organ I instancji nie uzasadnił w oparciu o jakie przesłanki ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na której planuje się inwestycję w wysokości 0,30, czym naruszył przepisy rozp. Zgodnie zaś z przepisami rozp., argumentuje Kolegium, średni wskaźnik musi być wyliczony na podstawie wszystkich wskaźników wyliczonych dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Co prawda ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jednakże musi to jednoznacznie wynikać z uzasadnienia przeprowadzonej analizy. Organ I instancji nie uzasadnił dlaczego wskaźnik został określony w wysokości 0,30 – jak dla budynków szeregowych, zważywszy na fakt, iż decyzja ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie także 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Z przeprowadzonej analizy zagospodarowania, będącej załącznikiem do kwestionowanej decyzji wynika, iż wskaźniki wielkości powierzchni istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dla zabudowy bliźniaczej wynoszą tylko 0,26. Powyższe uchybienia skutkują w ocenie Kolegium naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, gdyż organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wobec powyższego zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania. We wniesionej skardze inwestor – B. Spółka z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażące naruszenie przepisów art. 9 kpa, art. 44 § 4 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i rozp. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem Skarżącej Kolegium dokonało błędnej interpretacji art. 9 kpa poprzez uznanie, iż organ I instancji miał obowiązek odnaleźć wszystkie osoby które mogłyby stanowić stronę postępowania administracyjnego i zawiadomić te osoby o toczącym się postępowaniu. Skarżąca wskazuje, iż organ I instancji ustalił adresy zameldowania wszystkich osób, które są stroną w niniejszej sprawie i przesłał zawiadomienia na te adresy. Fakt, iż niektóre z osób nie mieszkają pod adresem zameldowania nie może obciążać organu, które nie może stać się organem śledczym – ustalającym gdzie poszczególne osoby się znajdują. Zarzut naruszenia art. 44 § 4 kpa łączy się z powyższym zarzutem naruszenia art. 9 kpa i przejawia się w uznaniu przez Kolegium za nie doręczone znajdujące się w aktach sprawy pisma – pomimo, iż przesłane były na adresy zameldowania a następnie zostały zwrócone – co skutkuje domniemaniem doręczenia. Takie postępowanie organu II instancji, sprzeczne z przepisami i całkowicie oderwane od rzeczywistości prowadzi do obarczenia inwestora odpowiedzialnością za fakt, iż niektóre osoby nie dopełniły obowiązków administracyjnych i w ewidencjach znajdują się ich nieaktualne adresy. Skarżąca wskazuje, iż skoro przesyłki zostały wysłane na adresy zameldowania stron to w przypadku braku ich odbioru mamy do czynienia z domniemaniem, iż zostały doręczone. Zdaniem Skarżącej Kolegium nie uwzględniło ratio legis przepisu art. 61 upzp, gdyż dokonał skrajnie formalnej i błędnej wykładni tego przepisu, w oderwaniu od jego celu i funkcji. Skarżąca posiłkując się wyrokiem NSA argumentuje, iż celem art. 61 jest ochrona ładu przestrzennego, który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent W. prawidłowo określił obszar analizowany, a dokonane wyliczenia, analiza potwierdziły, że może zostać wydana decyzja określająca warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Prawidłowo został w szczególności określony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Skarżąca wskazuje, iż organ I instancji ustalając wskaźnik, zapewne opierał się na przepisie § 5 ust. 2 rozp., gdyż analizowany obszar jest niedoinwestowany i zastosowanie pierwszego sposobu ustalenia wskaźnika znacząco obniżyłoby możliwości inwestowania na terenie znajdującym się w granicach W., sztucznie utrzymując nieadekwatną w stosunku do atrakcyjnej lokalizacji terenu intensywność zabudowy. Uniemożliwiłoby to również kontynuację wprowadzonej już na tym obszarze zabudowy szeregowej i bliźniaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja, będąca orzeczeniem kasatoryjnym, uchyla w całości decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w nim oraz wykazało, iż ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisów rozp. poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie wyższym niż średni, bez uzasadnienia powyższego w załączonej do decyzji analizie. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozp. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. Z cytowanego § 5 rozp. wynika zatem obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, a w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż brak tego wyjaśnienia stanowi uchybienie przepisom rozp. Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji przez organ I instancji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia terenu, na podstawie wszystkich wskaźników wyliczonych dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Wartość ta obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Wyliczony średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego stanowi podstawę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ I instancji zaniechał obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, ograniczając się wyłącznie do wyliczenia wskaźników dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Ponadto z przeprowadzonej analizy nie wynika dlaczego w decyzji wskaźnik został ustalony na poziomie do 0,30 jak dla budynków szeregowych, mając na uwadze, że decyzja ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie także 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zaś z przeprowadzonej analizy wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dla zabudowy bliźniaczej wynosi do 0,26. Organ I instancji w decyzji powtarza mechanicznie ustalenie tego parametru, który w sposób arbitralny i bliżej nieuzasadniony wskazano w analizie w wysokości do 0,30. Wskazać należy, iż dopuszczenie w § 5 ust. 2 rozp. wyznaczenie innego niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie może być rozumiany w ten sposób, że organ w decyzji o warunkach zabudowy przenosi automatycznie wartość tego parametru, którą wcześniej wskazano w bliżej nie uzasadniony sposób w odpowiednim punkcie analizy. Przede wszystkim, rozp. określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a nie w analizie (§ 1 rozp.). Analiza przeprowadzana jest w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (§ 3 ust. 1 rozp.). Sama analiza ma zatem wskazać średni wskaźnik, który jest podstawą wyznaczenia wskaźnika w decyzji, może także dostarczyć argumentów na rzecz wyznaczenia wskaźnika innego niż średni. Słusznie zatem Kolegium wskazało, że zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jaki i w analizie zagospodarowania obszaru (załączniku do decyzji) brak jest uzasadnienia dla wyznaczonego innego niż średni wskaźnika poziomu nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i w związku z tym brakiem uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując temuż organowi jakie czynności ma wykonać ponownie przeprowadzając postępowanie. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji wskazało, iż Prezydent W. nie zapewnił wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w nim, jednakże nie wskazało, które to strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania i o wydaniu kwestionowanej decyzji. Uchybienie to jednakże nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż decyzja organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 61 pkt 1 uzpz i § 5 rozp. i tak podlegała uchyleniu. Gdy chodzi natomiast o zarzuty dotyczące błędnej interpretacji obowiązku doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić trzeba co następuje. Stawiając zarzut naruszenia art. 44 § 4 kpa skarżąca zdaje się nie rozumieć zasad funkcjonowania instytucji doręczenia zastępczego. Warunkiem zastosowania doręczenia subsydiarnego jest wystąpienie łącznie pięciu przesłanek wymienionych w przepisie art. 44 kpa, z których pierwszą (najistotniejszą w niniejszej sprawie) jest ta wymagająca, by adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie było możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 kpa (post. SN z dnia 1 lipca 1967 r., sygn. akt III PRN 47/67, niepubl. oraz z dnia post. SN z dnia 22 marca 1995 r., sygn. akt II CRN 4/95, niepubl.). Pozostałe przesłanki są następujące: przechowywanie pisma przez pocztę w swojej placówce pocztowej, umieszczenia odpowiedniego zawiadomienia w jednym z ściśle wymienionych w przepisie miejsc, pozostawienia powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w przypadku niepodjęcia przesyłki w pierwotnie zakreślonym terminie oraz ostatecznie, odebranie przesyłki bądź upływ ustalonego w kodeksie czternastodniowego terminu do jej odbioru. W przypadku prawidłowego przeprowadzenia doręczenia zastępczego (w sposób opisany powyżej) przy braku podjęcia przesyłki, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu od złożenia przesyłki w placówce pocztowej (urzędzie gminy bądź miasta), a przesyłkę pozostawia się w aktach sprawy. A więc przepis art. 44 kpa wprost wskazuje kiedy możliwe jest przyjęcie fikcji prawnej w nim określonej. Natomiast żaden z przepisów kpa nie normuje sytuacji, gdy strona postępowania wyprowadziła się, nie informując organu o nowym adresie. W takim przypadku może znaleźć zastosowanie art. 41 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Jednakże należy mieć na uwadze, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Wynika to z ogólnej zasady wskazanej w art. 9 kpa należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (a której to zasady naruszenie wytknęła Kolegium skarżąca). Tak więc w przypadku braku pouczenia strony o obowiązku zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, organ musi ustalić aktualny adres zamieszkania strony postępowania (do czego zobowiązuje organ art. 7 i 10 kpa), a uznanie skuteczności doręczenia pod dotychczasowym adresem nie jest dopuszczalne. Możliwe jest również wystąpienie przez organ do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, na podstawie art. 34 § 1 kpa, o ile przedstawiciel taki nie został już wyznaczony. Nieuzasadniony jest podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 9 kpa, nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jedna z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej. Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaś uzasadnienie zarzutu naruszenia tegoż przepisu przez jego niewłaściwą interpretację, jest zdaniem Sądu niezrozumiałe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.