IV SA/Wa 2033/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Anna Sidorowska- Ciesielska, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwanym dalej "GIOŚ", decyzją nr [...], z [...] czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą Poś" oraz art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013 -2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwalą Nr [...]z dnia [...] września 2013 r., zwanym dalej "POP", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "[...] WIOŚ" decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wymierzył Wójtowi Gminy T., dalej zwanego również "Stroną", karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 -2015 w POP, tj.: • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. uchwalenia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych (PONE nie uchwalono do dnia 31 grudnia 2015 r.), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości, przy zastosowaniu zachęt finansowych (436 szt. źródeł spalania paliw stałych przewidzianych do likwidacji — realizacja 90 szt. przy zastosowaniu własnych środków finansowych osób fizycznych, co stanowi 21%), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniającej podłączenie nowych użytkowników w wymaganej ilości, przy zastosowaniu zachęt finansowych (łączna szacunkowa liczba lokali do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe w liczbie 302 szt. — realizacja 54 szt. przy zastosowaniu własnych środków finansowych osób fizycznych, co stanowi 18 %), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2. POP dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego (ograniczenie emisji pyłu PM10, na poziomie 14,41 Mg - realizacja 0,05 Mg, co stanowi 0,08 %), • brak jakichkolwiek wniosków skierowanych do źródeł finansowania, o których mowa w ww. punktach POP, przy jednoczesnym braku zabezpieczenia oraz przeznaczenia środków na dofinansowanie ww. zadań z budżetu Gminy. Od ww. decyzji Strona złożyła odwołanie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie ustalił, że [...] WIOŚ przeprowadził w okresie od 5 do 30 września 2016 r., kontrolę terminowego wykonania zadań określonych w POP przez Wójta Gminy T. W ramach kontroli stwierdzono, że Wójt Gminy T. nie zrealizował zadań przewidzianych dla Gminy na lata 2013 - 2015, które zostały określone w POP. Zgodnie z ustaleniami kontroli Wójt Gminy T., na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy Poś, pozytywnie zaopiniował projekt uchwały POP. W dniu 4 października 2016 r., [...] WIOS przeprowadził naradę pokontrolną w Gminie T. (protokół z narady pokontrolnej z dnia 4 października 2016 r., znak: [...]). W czasie narady zostały omówione ustalenia kontroli, a Wójt Gminy T. poinformował o trudnościach w prowadzeniu inwentaryzacji źródeł niskiej emisji, problemach kadrowych oraz o braku środków finansowych na dofinansowanie działań na rzecz poprawy jakości powietrza w Gminie. [...] WIOS stwierdzając brak realizacji zadań określonych w POP dla Wójta Gminy T. uznał, że naruszenie to zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Poś, objęte jest sankcją karną, której wysokość na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego wynosiła od 10 000 zł do 500 000 zł i decyzją z [...] stycznia 2017 r. wymierzył Wójtowi Gminy T. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP. Po rozpatrzeniu odwołania, GIOŚ decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ z [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 107 § 1 Kpa, poprzez niewystarczające wskazanie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Po przeprowadzeniu ponownej analizy zebranych dokumentów [...] WIOŚ zaskarżoną w odwołaniu decyzją z [...] stycznia 2018 r. wymierzyła Wójtowi Gminy T.' karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP. GIOŚ rozpatrując odwołanie wskazał, że Strona w wyznaczonym terminie tj. do dnia 31 grudnia 2015 r., jedynie opracowała Gminny Program Ograniczenia Niskiej Emisji, który dopiero uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., został przyjęty. W związku z powyższym należy przyjąć, iż [...] WIOŚ w decyzji z [...] stycznia 2018 r. słusznie wskazał, iż Wójt Gminy T. nie zrealizował w terminie zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP, polegającego na przygotowaniu programu ograniczenia niskiej emisji (PONE), określającego zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych. Ponadto GIOŚ podzielił stanowisko [...] WIOŚ, że do zadań Gminy należało uchwalenie PONE w ustalonym terminie tj. do 31 grudnia 2015 r., a nie tylko opracowanie wymaganej dokumentacji, gdyż tylko na podstawie dokumentacji zatwierdzonej uchwałą można było wdrożyć do realizacji działania określone w POP. Ponadto analiza opisu działania wskazanego w pkt 3.1.1.2 POP, określającego główne działania naprawcze dla [...] wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stale. Mając powyższe na uwadze, GIOŚ stwierdził, że zgodnie z zapisami POP, jednostkami realizującymi zadanie opisane w punkcie 3.1.1.2 POP, są organy wykonawcze wskazanych gmin, w omawianym przypadku jest to Wójt Gminy T., a nie mieszkańcy tej Gminy. Nie można uznać, iż wymiana niskosprawnych urządzeń grzewczych, wykonana przez osoby fizyczne bez udzielania wsparcia finansowego ze strony Wójta Gminy T., jest realizacją zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP. Analiza akt sprawy, w tym protokołu kontroli nr [...] wykazała, że w latach 2013-2015 na terenie Gminy, dokonano wymian urządzeń grzewczych na nowe, wyłącznie przy zastosowaniu własnych środków finansowych osób fizycznych. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nie można przyjąć za organem I instancji, iż Strona w latach 2013-2015 wykonała 90 wymian niskosprawnych kotłów na paliwo stałe. Zgodnie z zapisami POP Wójt Gminy T., winien uczestniczyć w prowadzonych wymianach niskosprawnych kotłów poprzez udzielanie mieszkańcom Gminy dotacji celowej na ich wymianę. W związku z powyższym należy wskazać, że Strona nie osiągnęła wymaganego efektu ekologicznego. Jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ [...] WTOŚ w sentencji zaskarżonej decyzji uznał, iż Strona nie wywiązała się z realizacji zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP. Dlatego też należy stwierdzić, iż pomimo uznania przez organ I instancji wykonania 90 wymian niskosprawnych kotłów na paliwo stałe bez udzielonego wsparcia finansowego mieszkańcom Gminy, istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ I instancji. W ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Program ten określa wymagany efekt ekologiczny dla Gminy S. poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 14,41 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 14,38 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,008 Mg/rok, dwutlenku siarki S02 o 33,28 Mg/rok, dwudenku węgla C02 o 1 587,16 Mg/rok, według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia ww. wartości niezbędna jest likwidacja w 436 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 436 sztuk). Należy również zauważyć, iż zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] w 2015 roku.", Gmina T. wiatach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 14,41 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie T. wyniósł 0,05 Mg. W pkt. 3.1.1.4 POP, dotyczącym rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników, dla Gminy T. przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe w 302 obiektach. Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2013-2015, na terenie Gminy T. wykonano w 54 lokalach wymiany ogrzewania paliwami stałymi na ogrzewanie gazem, przy czym wszystkie wymiany wykonano bez wsparcia finansowego Wójta Gminy T. Podobnie jak w przypadku wcześniej opisanego zadania 3.1.1.2, jednostką odpowiedzialną za realizację zadania określonego w pkt 3.1.1.4 POP, jest Wójt Gminy T. Dlatego też należy stwierdzić, iż pomimo uznania przez organ I instancji wykonania 54 podłączeń do sieci gazowej przez mieszkańców Gminy, bez udzielonego wsparcia finansowego przez Wójta Gminy T., istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ I instancji. Reasumując należy stwierdzić, że Wójt Gminy T. nie wywiązał się z realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.4 POP, polegającego na wymianie w 302 lokalach ogrzewania paliwami stałymi na ogrzewanie gazem poprzez umożliwienie przyłączenia do sieci gazowej nowych użytkowników. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie realizując przedmiotowego zadania nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego polegającego na ograniczeniu w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 12,06 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 11,88 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,01 Mg/rok, dwudenku siarki S02 o 26,88 Mg/rok, dwudenku węgla CO2 o 1 140,96 Mg/rok. GIOŚ odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że zgodnie z zapisami POP, w celu wykonania zadania określonego w pkt 3.1.1.4 POP, należy dokonać podłączenia do sieci gazowej nowych lokali i dokonania wymiany w nich ogrzewania na gazowe. Tak, więc wykonanie wyłącznie rozbudowy sieci gazowych oraz dokonanie samych przyłączy gazowych nie może być przesłanką do uznania za wykonanie tego zadania, które zgodnie z POP powinno być wspierane poprzez wykorzystanie przez Wójta Gminy T. instrumentów finansowych. Dalej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy Poś, to zarząd województwa jest odpowiedzialny za opracowanie projektu programu ochrony powietrza. Mając na uwadze powyższe oraz brzemiennie art. 19 Kpa w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, [...] WIOŚ i GIOŚ nie są organami, uprawnionym do oceny zapisów POP. Dlatego też przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego nie może być ocena jego zapisów. Zgodnie z art. 96a ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska sprawuje wyłącznie nadzór nad realizacją zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Ponadto Wójt Gminy T. nie wniósł uwag do projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]" oraz do projektu uchwały wprowadzającej aktualizacje przedmiotowego Programu, jak również do rozszerzonego projektu "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]". GIOŚ nie podzielił zarzutów odwołania dot. naruszenia art. 77 oraz 80 Kpa uznając, że postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad określonych w przepisach ustawy Poś oraz Kpa. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 315a ustawy Poś nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy nakłada karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, czy okoliczności. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości poza ustalonymi w przepisie granicami. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 697/16. Wobec powyższego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska Wójta Gminy T., iż [...] WIOŚ niewłaściwie zastosował art. 315a ustawy Poś. W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wymierzając karę pieniężną w dolnej wysokości tj. 30 000 zł, [...] WIOS wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w POP dla Gminy T., zostały zrealizowane. Ponadto przy wymierzaniu wysokości kary pieniężnej kierowano się faktem, iż organy samorządowe Gminy T. miały ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych. Ponadto, burmistrz jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 ustawy Poś, ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą jakość powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też Wójt Gminy T. powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2019 r. wniósł Wójt Gminy T. Skarżący w zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 315a ust. 1 pkt. 3 w zw. z 96 a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wówczas: Dz. U. 2016 r., poz. 672, ze zm.), poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k. p. a. oraz art. 77 § 1 w związku art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego, wyjaśnień Skarżącego składanych w toku kontroli planowej w okresie od 05.09.2016 r. do 30.09.2016 r., w zakresie realizacji wykonywania zadań określonych w programie ochrony powietrza i planie działań krótkoterminowych, udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...]. W konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej ustawy. Stosownie do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6. Z kolei według art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie T. w dniach od 5 do 30 września 2016 r., kontroli terminowego wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (protokół kontroli Nr [...]), Wójt Gminy T. nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy T. w programie ochrony powietrza (dalej: POP) w latach 2013-2015. W szczególności nie zostały zrealizowane zadania w zakresie: • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. uchwalenia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych (PONE nie uchwalono do dnia 31 grudnia 2015 r.), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości, przy zastosowaniu zachęt finansowych (436 szt. źródeł spalania paliw stałych przewidzianych do likwidacji — realizacja 90 szt. przy zastosowaniu własnych środków finansowych osób fizycznych, co stanowi 21%), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniającej podłączenie nowych użytkowników w wymaganej ilości, przy zastosowaniu zachęt finansowych (łączna szacunkowa liczba lokali do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe w liczbie 302 szt. — realizacja 54 szt. przy zastosowaniu własnych środków finansowych osób fizycznych, co stanowi 18 %), • zadania określonego w punkcie 3.1.1.2. POP dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego (ograniczenie emisji pyłu PM10, na poziomie 14,41 Mg - realizacja 0,05 Mg, co stanowi 0,08 %), • brak jakichkolwiek wniosków skierowanych do źródeł finansowania, o których mowa w ww. punktach POP, przy jednoczesnym braku zabezpieczenia oraz przeznaczenia środków na dofinansowanie ww. zadań z budżetu Gminy. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP w pkt 3.1.1.2, 3.1.1.4. A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze" . Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w dolnych granicach przewidzianej przez przepis wysokości. W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań dotyczących Gminy T. Dowodem w sprawie był protokół kontroli Nr [...] przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, wskazującego na pominięcie przez organ oceny kwestii charakteru i stopnia zawinienia skarżącego odnośnie realizacji wykonywania zadań określonych w programie ochrony powietrza, w ocenie Sądu, przedstawione przez skarżącego okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 Poś. Mogą być one natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. W postępowaniu takim bada się, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Ponadto należy podkreślić, że stosownie do treści art. 91 ust. 2 i 2a ustawy Poś wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Niewydanie opinii w tym terminie oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Tak określona rola organu wykonawczego gminy, odpowiadającego za realizację zadań określonych w programie, oznacza, że aktywnie uczestniczy on przy ustalaniu zakresu zadań, ma świadomość ich powagi, skutków niewykonania, istniejących przeszkód. Taki mechanizm określania zadań w ocenie sądu powoduje, że odpowiedzialności za brak ich realizacji nie można oceniać inaczej, jak odpowiedzialności o charakterze obiektywnym. Organ odpowiedzialny za realizację zadań ponosi konsekwencję w postaci kary administracyjnej za skutek w postaci niewykonania w terminie zadania, niezależnie od przyczyn ich niewykonania. Dlatego bez znaczenia dla oceny zasadności wymierzenia skarżącemu była wskazywana w skardze argumentacja zmierzająca do wykazania faktycznych przeszkód w realizacji zadań. W zakresie obowiązków wyznaczonych w programie na lata 2013 – 2015 skarżący nie wnosił uwag do projektu uchwały POP, a zatem w całości akceptował przyjęte w nim zadania i rozwiązania zmierzające do osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego. Istotą tych konkretnych rozwiązań było wykonanie zadań na przyjętym poziomie minimalnym, przy aktywnej roli gminy polegającej na zorganizowaniu systemu zachęt ekonomicznych dla mieszkańców i faktycznego współuczestniczenia w finansowaniu wymiany urządzeń, przyłączy gazowych w powiązaniu z wymianą urządzeń na paliwa stałe oraz realizacji termomodernizacji budynków. Skoro w odniesieniu do tych wszystkich działań gmina nie zapewniła żadnego wsparcia finansowego, nie dotrzymała tym samym terminu realizacji zadań do których była zobowiązana. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że dokonując kontroli realizacji podjętych działań nie jest upoważniony do oceny zasadności rodzaju i zakresu nałożonych obowiązków. Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.