IV SA/Wa 204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...]listopada 2012 r. Nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. R. J. we wniosku z dnia 5 listopada 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wydanie zaświadczenia z urzędowym potwierdzeniem dostępu działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] do drogi publicznej ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr [...] z podaniem konkretnej daty dostępu, tj. od dnia jej nabycia aktem notarialnym KW [...] z dnia [...] października 1996 r. W treści wniosku skarżący wskazał, że dostęp ten dokumentują m. in. wypisy z rejestru gruntów, odpisy z KW, mapy oraz protokół graniczny i wykaz zmian gruntowych. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] – na podstawie art. 219 kpa – odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści ze względu na brak danych, ewidencji i rejestrów, które umożliwiałyby wydanie zaświadczenia żądanej treści. Organ stwierdził, że sprawa prawnego dostępu do drogi publicznej w ujęciu obecnym, jak i historycznym wymaga szczegółowego przeanalizowania w oparciu o przepisy prawa, które mają stanowić o tym, czy działka powinna posiadać prawny dostęp do drogi publicznej w ich rozumieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia R. J., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że zaświadczenie jest jedynie urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, przy jego pomocy organ stwierdza tylko co mu wiadomo na podstawie prowadzonej przez ten organ ewidencji rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie istnienia określonego stanu faktycznego, a więc i daty. W zaświadczeniu nie dokonuje się wykładni przepisów, ani nie przeprowadza analizy dokumentów. Skarżący nabył działkę w 1996 r. aktem notarialnym w drodze czynności cywilnoprawnej, a więc organ administracji nie jest uprawniony do oceny stanu prawnego w tym zakresie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. J., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organów, wniósł o zobowiązanie gminy do wydania mu żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawania sprawy zarówno Prezydent Miasta P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściły się naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, to jest naruszenia art. 19 kpa i art. 20 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 7d pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność rozstrzygnięcia, niezależnie od wpływu na jego treść (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, LEX nr 479295 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 452/10, LEX nr 754425). W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia w sprawie dostępu jego działki do drogi publicznej, wskazując m. in., że dostęp ten dokumentują wypisy z rejestru gruntów, odpisy z KW, mapy oraz protokół graniczny i wykaz zmian gruntowych. Skarżący domagał się zatem potwierdzenia danych znajdujących się w zasobach ewidencyjno-geodezyjnych. W tej sytuacji w ocenie Sądu sprawa ta należy do właściwości organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Zatem wskazać należy, że zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Starostowie także sporządzają gminne i powiatowe zestawienia zbiorcze danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz udostępniają dane ewidencji gruntów i budynków i informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, zgodnie z art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 3 i ust. 5 i art. 25 ust. 2 tej ustawy. Art. 7d pkt 7 powołanej ustawy nakłada na starostów obowiązek tworzenia, prowadzenia i udostępniania baz danych, tj. ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, rejestru cen i wartości nieruchomości oraz szczegółowych osnów geodezyjnych. Tym samym do zadań starosty należy też harmonizacja wskazanych zbiorów danych, przez które to pojęcie należy rozumieć, zgodnie z art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, podejmowanie działań o charakterze prawnym, technicznym i organizacyjnym, mających na celu doprowadzenie do wzajemnej spójności tych zbiorów oraz ich przystosowanie do wspólnego i łącznego wykorzystywania. Zatem, skoro staroście zostały zlecone zadania administracji rządowej z zakresu prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, to uznać należy, że do rozpoznania wniosku R. Je. o wydanie zaświadczenia w sprawie dostępu jego działki do drogi publicznej właściwym jest Starosta P. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie organem pierwszej instancji, zgodnie z art. 7d pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jest starosta, do którego zadań należy m. in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym ewidencji gruntów i budynków. W takim razie Prezydent Miasta P. nie mógł rozstrzygać sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 5 listopada 2012 r. o wydanie zaświadczenia o dostępie działki do drogi publicznej, gdyż wykonanie przez Prezydenta funkcji organu pierwszej instancji, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, stanowi naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej. Natomiast o właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej stanowi art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym to wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Art. 7b tej ustawy jest przepisem kompetencyjnym, upoważniającym z mocy ustawy wyłącznie wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do podejmowania konkretnych działań władczych w zakresie spraw w nim określonych i są to zadania własne wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zadania wojewódzkiego inspektora, o których mowa w art. 7b ust. 2 ustawy odnoszą się do rozstrzygania spraw w trybie przepisów kpa. Tak więc wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa, w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, o których mowa w art. 6a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ze względu na to, że są to organy funkcjonujące w strukturach jednostek samorządu terytorialnego, ustawa wprowadziła odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są – w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W tym też zakresie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest taką ustawą szczególną, o której mowa w art. 17 pkt 1 kpa. Takiemu ograniczeniu kompetencji samorządu w zakresie samodzielnego kształtowania struktur nie stoją na przeszkodzie przepisy art. 4 i art. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) zezwalające na odmienne postanowienia ustaw w zakresie określonym prawem kompetencji samorządu. Takim odrębnym postanowieniem jest art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów o właściwości, gdy tymczasem każdy organ administracji ma obowiązek z urzędu badać swoją właściwość tak rzeczową, jak i miejscową. W niniejszej sprawie Kolegium rozpoznało zażalenie mimo braku po jego stronie właściwości rzeczowej, a zatem również to postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu, który upoważniałby samorządowe kolegium odwoławcze do załatwienia spraw administracyjnych należących do kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, określonych w art. 7b ust. 2 tej ustawy. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie było właściwe do wydania zaskarżonego postanowienia, bowiem w sprawach z zakresu administracji geodezyjnej i kartograficznej organem odwoławczym od aktu administracyjnego wydanego przez starostę – jako organu pierwszej instancji – właściwy jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 7b ust. 2 powołanej ustawy wyznacza wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organ drugiej instancji w rozumieniu kpa i nie ma możliwości, aby przeznaczone mu funkcje sprawowało Kolegium. Wykonanie przez Kolegium funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej stanowi więc rażące naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r. powoduje, zgodnie z art. 65 § 1 kpa, konieczność przekazania wniosku wraz z aktami sprawy organowi właściwemu. Naruszenie przepisów o właściwości powoduje, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 kpa do stwierdzenia nieważności wydanych postanowień. Wkroczenie w zakres właściwości określonego organu (w tym organu samorządu terytorialnego) przez inny organ stanowi bowiem kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 128). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta, przyjąć należy, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie przez Sąd kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa i odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących zasadności odmowy wydania zaświadczenia, a nadto byłoby równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie Sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 250 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.