IV SA/Wa 2050/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Parafii E. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Parafii E. w W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa2050/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...].08.2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...].07.2006 r. (błędnie podając, iż wydano ją [...].07.2009 r.) ustalającej warunki zabudowy dla budynku zbiorowego zamieszkania z przeznaczeniem na placówkę pielęgnacyjno-opiekuńczą na terenie działek [...] i [...] obr. [...], położonych w J, przy ul. [...] róg ul. [...]. W uzasadnieniu swych rozstrzygnięć Samorządowe Kolegium Odwoławcze upatrywało podstaw do stwierdzenia nieważności owych warunków zabudowy w czterech wadliwościach decyzji o warunkach. Pierwsza to wytyczenie obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Następnie organ nadzoru stwierdził, że sposób wyznaczenia linii zabudowy dla tej inwestycji od ul. [...] tak dla części mieszkalnej, jak i dla pozostałej części nie znajduje żadnego uzasadnienia w sporządzonej analizie i jest sprzeczne z przepisem § 4 cyt. rozporządzenia. SKO podniosło także, iż nie ustalono dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ograniczając się wyłącznie do określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi rażące naruszenie § 5 powołanego rozporządzenia. Organ nadzorczy stwierdził nadto, iż naruszony został § 6 tego rozporządzenia, przez ustalenie szerokości elewacji frontowych dla realizowanych budynków na max. 60 m z tolerancją 20 %, gdy wg analizy szerokość ta wynosiła dla budynków jednorodzinnych od 9 do 14 m, a jedynie stwierdzono, że w obszarze znajdują się także inne budynki, których szerokość elewacji frontowej wynosi powyżej 60 m. Rozstrzygające w postępowaniu nadzorczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało wskazane uchybienia za przesądzające o wydaniu owej decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa. Z rozstrzygnięciami zapadłymi w tym postępowaniu nadzorczym nie zgodził się pełnomocnik inwestora – P. w W. wnosząc o ich uchylenie. Podniósł, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż wskazana przez SKO decyzja o warunkach w istocie wydana została w 2006 r., a nie jak błędnie przyjęło SKO w 2009 r. Winno to, w jego ocenie, prowadzić do umorzenia postępowania, wobec nieistnienia takiej decyzji, zważywszy iż nie jest możliwe sprostowanie go jako oczywistego błędu pisarskiego. Zaznaczył również, iż zaskarżona decyzja powiela argumentację zawartą w decyzji ją poprzedzającej, naruszając art. 15 Kpa. Zarzucił, iż o ile rzeczywiście zaistniały wskazane przez SKO uchybienia kwestionowanej decyzji o warunkach, to miały charakter wad zwykłych, a nie kwalifikowanych. Sposób rozpoznania sprawy przez organ nadzorczy prowadził w istocie do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo że toczyło się postępowanie nadzorcze. Odnosząc się do wskazanych przez SKO uchybień decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...].07.2006 r. pełnomocnik inwestora zarzucił dowolność przyjętych ustaleń, przez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności faktycznych i błędne przyjęcie, że : - obszar analizowany został wadliwie wyznaczony, podczas gdy obszar ten znacznie przekraczał trzykrotną szerokość działki, jak wymaga przepis, nie był więc mniejszy niż 50 m. Przeprowadzona została także analiza architektoniczno- urbanistyczna w formie graficznej; * wyznaczona linia zabudowy nie znajduje żadnego uzasadnienia w sporządzonej analizie, podczas gdy § 4 cyt. rozporządzenia pozwalał na inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym znalazło się ok. 200 zabudowanych działek, urbanista wyodrębnił więc pewną zasadę usytuowania obiektów mieszkalnych i niemieszkalnych, dokonując koniecznej selekcji, czego nie wykluczało stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, zawarte w uzasadnienia wyroków, zapadłych w tym przedmiocie (o sygn. akt K 17/08 i P 37/06); * nie czyniło zadość wymogom § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia podanie procentu pow. terenu obu działek, która powinna pozostać biologicznie czynna, jako nie mniejszej niż 60 %, gdy z analizy wynikało 50 - 80 %. Podanie tego parametru wskazywało przecież graniczne możliwości zainwestowania terenu; - szerokość elewacji zamierzonych budynków nie mogła wynosić max. 60 m z tolerancją 20 %. Podczas gdy w obszarze analizowanym znalazły się obiekty, których elewacje znacząco przekraczają 60 m, jak szkoła podstawowa "t.", budynki TBS. W ocenie urbanisty, wynikająca z analizy szerokość elewacji frontowej dominującej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie mogła stanowić podstawy dla określenia szerokości elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy. Z tego względu odwołał się do szerokości innych obiektów w terenie, których parametry i funkcja mogły stanowić podstawę dla zamierzonej inwestycji, odpowiadającej im charakterem. Nade wszystko jednak pełnomocnik inwestora zarzucił bezpodstawne zakwalifikowanie wytkniętych wad owych warunków jako rażąco naruszających prawo. Stanowisko swe w tym zakresie poparł powołując się na orzecznictwo Sądów Administracyjnych oraz stanowisko doktryny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika strony skarżącej, że podanie w decyzji SKO z [...].08.2010 r. błędnego roku wydania decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] stanowiło uchybienie, które nie podlegało sprostowaniu, więc czyniło bezskutecznym postanowienie SKO z dnia [...].09.2010 r. i winno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane w tej sprawie nie mogły jednakże i tak ostać się w obrocie prawnym, zapadły bowiem z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, oraz art. 16 Kpa, a zaskarżona decyzja dodatkowo z naruszeniem art. 15 Kpa, przez brak ponownego rozpoznania sprawy, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w kontekście podniesionych w nim zarzutów. Obie decyzje SKO wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonując oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] w trybie nadzorczym, w rzeczywistości bezpodstawnie oceniły ją w kontekście wad, które mogłyby zostać uwzględnione w postępowaniu zwykłym. Podkreślenia wymaga, iż o wszczęciu postępowania prowadzącego do wydania decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...].07.2006 r. inicjatorzy owego postępowania nieważnościowego wiedzieli i decyzja ta została im doręczona. Uostateczniła się, na skutek niezakwestionowania jej przez żadną ze stron postępowania zwykłego. Właściciele sąsiednich nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności owych warunków zabudowy wydanych dla skarżącej Parafii po ok. 4 latach. Obecni na rozprawie przed Sądem uczestnicy a zarazem inicjatorzy postępowania nieważnościowego oświadczyli, że zrealizowana zabudowa odbiega od ustaleń sformułowanych w udzielonych wówczas warunkach zabudowy. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym kwestionowali pozwolenie na budowę. Na wstępie należy zauważyć, że przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzające Zatem dla wykazania, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt2 Kpa konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest bowiem specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Przepis art. 156 § 1 Kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny, zachodziła oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, a więc treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa, za uznaniem naruszenia za rażące przemawiał charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne, a w efekcie skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.). Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Kontrolując, w tym kontekście, decyzje zapadłe w niniejszym postępowaniu nadzorczym należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...].07.2006 r. nie miały charakteru rażącego. Wadliwość owej decyzji sprowadzała się jedynie do niedostatecznie wyczerpującego uzasadnienia przyjętych rozwiązań, a więc dopuszczenia innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy dla tej inwestycji, czy też przyjętej dla niej szerokości elewacji frontowej, niż wynikało to wprost z przeprowadzonej analizy. Zakreślenie zbyt rozległego obszaru analizowanego również nie mogło być rozważane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Przepis nie wyznacza bowiem jego górnej granicy, a jedynie normuje pewne minimum, przy czym przez orzecznictwo sądowe wypracowane zostało stanowisko, iż czynnikiem przesądzającym dopuszczenie określonych parametrów dla zamierzonego przedsięwzięcia jest zachowanie ładu urbanistycznego, z punktu widzenia rodzaju planowanej zabudowy. Prezentowane w części orzeczeń podstawy do zakreślenia górnej granicy tego obszaru stanowią wynik wykładni prawa, a nie wynikają z jednoznacznie brzmiącej normy prawnej. Zarówno § 4 w ust. 4, jak i § 6 w ust. 2 cyt. rozporządzenia dopuszczają możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy oraz wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, niż to wynika z przeprowadzonej analizy. Ustawodawca dopuścił więc wyjątki, wymagane jest jednak, by zostały właściwie uzasadnione. Brak wyczerpującego uzasadnienia dla ich zastosowania nie może być jednakże potraktowany w kategoriach rażącego naruszenia prawa zwłaszcza wówczas, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdy ocena prawidłowości przyjętego rozwiązania wymaga wnikliwego rozważenia przedstawionych argumentów. Oznacza to, że owa wadliwość nie ma charakteru oczywistego, nie zachodzi rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Co się zaś tyczy ustalenia powierzchni biologicznie czynnej w miejsce wymaganego przez ustawodawcę w § 5 cyt. rozporządzenia wskaźnika wielkości pow. nowej zabudowy, w stosunku do pow. działki albo terenu, który co do zasady wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w orzecznictwie Sądów Administracyjnych wielokrotnie nie kwestionowano błędnego oznaczenia wielkości pow. biologicznie czynnej w miejsce pow. nowej zabudowy w stosunku do pow. działki albo terenu. Nie traktowano tego zapisu jako uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy uznając, iż w istocie prowadzą do ustalenia górnej granicy dopuszczalnego zainwestowania danej działki lub terenu. Mając to na względzie, skład orzekający w niniejszej sprawie, jakkolwiek uznałby to uchybienie za prowadzące do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...].07.2006 r., to jednak nie uważa, aby stanowiło rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Pogląd ten dodatkowo wzmacnia fakt, iż odnośnie wskaźnika wielkości pow. nowej zabudowy w stosunku do pow. działki albo terenu prawodawca również dopuścił możliwość odstępstw, o czym stanowi ust. 2 § 5 cyt. rozporządzenia. W nawiązaniu do poczynionych ustaleń, nie można również przyjąć, że decyzja Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...].07.2006 r. naruszyła rażąco art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni wadliwym obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .