IV SA/Wa 2068/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał decyzję własną z [...] lipca 2009 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. z [...] maja 2005 r. orzekające o odmowie anulowania czynności materialno - technicznej zameldowania Z. K. w nieruchomości nr [...] w Z. w gminie K. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] było ustalenie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) - dalej w skrócie: K.p.a.), zatem organ nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lecz bada rozstrzygnięcie pod kątem zgodności z prawem w dacie wydania. Podstawę do wydania decyzji przez Wojewodę [...] stanowił art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym jeśli zgłoszone przy dopełnianiu obowiązku meldunkowego dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ. Z akt administracyjnych wynika, że Z. K. przebywał w miejscowości Z., co znajduje swoje potwierdzenie w przeprowadzonych oględzinach i zeznaniach świadków, zatem organ prawidłowo dokonał czynności materialno - technicznej zameldowania wyżej wymienionego. Organ podkreślił, iż - wbrew zarzutom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przy dopełnieniu obowiązku meldunkowego nie jest konieczne posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Warunkiem do zameldowania jest potwierdzenie przez osoby dysponujące tytułem prawnym do lokalu faktu pobytu osoby dopełniającej obowiązku zameldowania na pobyt stały lub czasowy, jednak ze względu na rejestracyjny charakter ewidencji ludności brak takiego potwierdzenia nie stanowi przeszkody w dopełnieniu obowiązku meldunkowego. Ponadto organ, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego sfałszowania podpisów na formularzu meldunkowym przedstawionym przez Z. K., 1 wskazał, iż Sąd Rejonowy w S. II Wydział Karny uniewinnił Z. K. Dalej organ wskazał, iż w przypadku zamieszkiwania osoby pod określonym adresem pomimo braku zgody właściciela, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu ma możliwość wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o eksmisję. G. K. - w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2009 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1, 9 ust. 2a i 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącej organy wydające w niniejszej sprawie decyzje błędnie przyjmują, że w postępowaniu o uchylenie czynności materialno - technicznej zameldowania organ administracyjny ustala czy zostały spełnione przesłanki z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organy nie dostrzegają, że zgłaszający winien wykazać dokonane przez osoby uprawnione potwierdzenie faktu pobytu osoby zgłaszającej oraz potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Skarżąca podniosła, że Z. K. nie mieszkał i nie mieszka w domu , w którym jest zameldowany, lecz sporadycznie przebywa w piwnicy znajdującej się 30 metrów od domu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 r. skarżąca wskazał, iż ustawa z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie definiuje pojęcia lokalu (pomieszczenia), ale skoro chodzi w nim o stałe przebywanie w nim ludzi, to nie ulega wątpliwości, że lokal (pomieszczenie) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności winien spełniać wymagania techniczno - budowlane określone dla pomieszczeń mieszkalnych przepisami prawa budowlanego. Ponadto skarżąca ponownie podniosła, że formularz zgłoszenia pobytu stałego został sfałszowany, zaś z przeprowadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że zgłaszający w dacie zgłoszenia nie posiadał uprawnień do przebywania na przedmiotowej nieruchomości. 2 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - w odpowiedzi na skargę -wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że do kompetencji organu meldunkowego nie należy dokonywanie oceny zdatności pomieszczenia do wypełniania funkcji mieszkalnej, aby dokonać czynności zameldowania osoby mieszkającej w nim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2009 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, tj. w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2005 r. o odmowie anulowania czynności materialno - technicznej zameldowania Z. K. w nieruchomości nr [...] w Z. w gminie K. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., może mieć więc miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia 3 się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 K.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Skarżąca podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. , bowiem zarzuciła wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż nie 4 każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż 3 doby, obowiązana jest zameldować się na pobyt stały lub czasowy. Pobytem stałym zaś jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Adres w gminie określa się poprzez podanie nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, a także poprzez podanie nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432), każda nieruchomość powinna mieć jeden numer porządkowy. Tym samym numerem porządkowym oznacza się także budynki położone na nieruchomości, nawet jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jeżeli na nieruchomości znajduje się większa liczba budynków położonych w głębi nieruchomości, wówczas budynkom tym nadaje się inny numer. Skarżąca, jako właścicielka nieruchomości nigdy nie występowała o zmianę sposobu użytkowania piwnicy poprzez przeznaczenie owego pomieszczenia na pobyt ludzi, a tylko takim pomieszczeniom nadaje się inne numery. 5 W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, że przedmiotowy lokal gospodarczy posiada konkretny adres pozwalający na jego identyfikację. Ponadto należy stwierdzić, że nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu dla ludzi i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania (por. wyrok NSA z 19.06.2002r., sygn. akt II SA/Łd 1963/00, publ. OSP 2003/5/69). Rolą organów meldunkowych było zatem jedynie zbadanie rzeczywistego pobytu wnioskodawcy we wskazanym lokalu pod oznaczonym adresem. Konieczne zatem jest ustalenie w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego czy zostały spełnione przesłanki konieczne do zameldowania na pobyt stały, w szczególności, czy wnioskodawca zamieszkuje we wskazanym we wniosku lokalu z zamiarem stałego przebywania, z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, Z. K. zamieszkiwał w budynku gospodarczym znajdującym się na posesji nr [...] w Z. od 1998 r. Fakt ten potwierdziły zarówno oględziny, jak i ze znania świadków. Skarżąca G. K., wskazała, iż brat od powrotu z zakładu karnego przebywał na posesji w piwnicy, która przeznaczona jest do przechowywania płodów rolnych. Również wnioskodawca Z. K. wskazał, iż w dniu zgłoszenia swojego pobytu, tj. [...] lutego 2004 r. mieszkał w domu mieszkalnym pod adresem Z. [...], zaś po śmierci ojca zamieszkał w piwnicy. Zeznania te potwierdzili świadkowie E. M. i Z. K. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ meldunkowy [...] maja 2005 r. stwierdzono, że w domu mieszkalnym nie znajdują się żadne rzeczy osobiste Z. K., natomiast w piwnicy znajdują się dwa łóżka, piec kaflowy na którym stoi garnek i czajnik oraz stół ze stojącą na nim szklanką i leżącymi lekarstwami. Na ścianach pomieszczenia wiszą ubrania a obok pieca leżą przybory do golenia. 6 Należy zatem stwierdzić, iż Z. K. wypełnia przesłanki konieczne do zameldowania na pobyt stały, tj. przebywa w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Ponadto należy podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002r., sygn. K 20/01 wskazał m.in., iż obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu, lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu osoby. Ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z K.p.a. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 7 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.