IV SA/Wa 2075/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr ewidencyjny [...] w jednostce rejestrowej [...] położonej w S. stanowiącej własność I. Z.; 2. zaskarżona uchwała w części objętej w punkcie 1. wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych. I. Z. wniosła skargę na podstawie art. 101 ust.1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...], [...] do [...], [...] do [...] i [...] i do ul. [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust.1 i 2 pkt 7 oraz art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje ustalony przebieg drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem KDD, wskazując, że organy przed uchwaleniem planu nie przeprowadziły dokładnej analizy terenu, ustając przebieg drogi spornej drogi dojazdowej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się teren niezabudowany, oznaczony w planie symbolem MN, który może być wykorzystany pod drogę. Zdaniem skarżącej, rzeczona droga według studium przebiegała w innym miejscu. Ponadto organy gminy dopuściły się naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Burmistrz nie dopełnił obowiązku podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty o podjętej uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu oraz możliwości składania uwag i wniosków do planu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały. Rada Miejska S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zakwestionowana uchwała z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...], [...] do [...], [...] do [...] i [...] i do ul. [...]( opubl. w Dz. Urz. Wojew. [...] z 2008r. Nr [...], poz. [...]) ma charakter prawa miejscowego, dla którego przyjęcia konieczne jest rygorystyczne przestrzeganie trybu określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.). Zdaniem organu skarżąca w skardze nie podała żadnego argumentu, który w świetle obowiązującego prawa uzasadniałby jej żądanie, wręcz przeciwnie zdaje ona sobie sprawę z tego, że Rada dochowała wszelkich zasad i wypełniła wszelkie obowiązki nałożone ustawą. Twierdzenie skarżącej, iż nie posiadała wiedzy o toczących się pracach planistycznych jest niewiarygodne, bowiem zaskarżona uchwała nie jest pierwszą jaka została podjęta w stosunku do objętego nią terenu. Poprzednia uchwała, na skutek skarg mieszkańców została uchylona w związku z rozstrzygnięciem WSA. Tworzony plan okazał się sprawą żywotnie interesującą mieszkańców, dlatego też trudno przyjąć, że kwestia ta dla skarżącej pozostawała poza jej świadomością. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymał skargę na ww. uchwałę, podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, 6 i 7 oraz art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącej zabudowy, potrzeb funkcjonalności układu komunikacyjnego, nierozważnie alternatywnych możliwości projektowych, nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni objętej projektem, nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej, nieogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Podjęta uchwała narusza interes skarżącej, będącej właścicielem zabudowanej działki gruntu nr [...], położonej przy ul. [...]. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie nieopłaconej w całości kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2008r. skierowała do Rady Miejskiej w S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którego Rada nie uwzględniła uchwałą z dnia [...] września 2008r. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust.2 pkt 7 nakazuje uwzględnić w procesie planowania uprawnienia wynikające z chronionego Konstytucją RP ( art. 21) prawa własności. Prawo to wprawdzie podlega ograniczeniom, to jednak tylko w granicach i na warunkach przewidzianych w Konstytucji. Ograniczenie w korzystaniu z prawa własności powinno być nie tylko konieczne, lecz również proporcjonalne. Przyjęty uchwałą nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawo własności skarżącej, gdyż przebieg wschodniej krawędzi drogi oznaczonej symbolem 3KDD pokrywa się z zachodnią ścianą domu stanowiącego jej własność, tym samym plan zakłada konieczność wyburzenia tego domu. Ma to miejsce w sytuacji, gdy po przeciwległej stronie tej projektowanej drogi znajduje się teren niezabudowany. Ingerencja w prawo własności skarżącej następuje zatem w stopniu znacznie przekraczającym konieczność wynikającą z potrzeby realizacji inwestycji publicznej, jaką jest budowa drogi dojazdowej. Inwestycja ta może być zrealizowana przy przesunięciu projektowanej drogi o około 6 metrów w kierunku wschodnim bez konieczności wyburzania domu i w odpowiedniej odległości, określonej w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.), w myśl którego minimalna odległość w jakiej powinny być usytuowane obiekty budowlane od drogi o statusie drogi gminnej wynosi 6 metrów. Proponowany przebieg tej drogi 3KDD jest niecelowy i sprzeczny z zasadami kształtowania ładu przestrzennego ze względu na zaprojektowane niesymetryczne skrzyżowanie tej drogi z drogami oznaczonymi jako 1KDZ oraz 6KDD, bowiem nie ma przeszkód w symetrycznym jego ukształtowaniu, gdyż na jego wysokości znajdują się tereny niezabudowane. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Burmistrz Miasta S. nie dopełnił obowiązku z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podania do publicznej wiadomości o podjęciu przez Radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w sposób zwyczajowo przyjęty. Zwyczajem jest w S. umieszczanie tego rodzaju ogłoszeń na słupach ogłoszeniowych na terenie miasta, o czym może świadczyć umieszczone na słupach ogłoszeniowych w dniu [...] września 2009 r. obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Sąd badając czy w świetle cyt. wyżej art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia skargi, uznał, że była ona uprawniona do zakwestionowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...], [...] do [...], [...] do [...] i [...] i do ul. [...] ( opubl. w Dz. Urz. Wojew. [...] z 2008r. Nr [...], poz. [...]), jako że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S., objętej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego tą uchwałą. Na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art.1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określona ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak niczym nieograniczonego władztwa organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności innych podmiotów. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę publiczną mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - jest celem publicznym, którego realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Z treści zaskarżonego planu wynika, iż teren oznaczony symbolem KDD został przeznaczony pod ulicę dojazdową (§ 4 ust.1 pkt 11 uchwały). Plan linie rozgraniczające istniejących i projektowanych ulic ustala zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu ( § 10 ust.2). Z akt sprawy wynika, iż droga dojazdowa oznaczona symbolem 3 KDD została wydzielona częściowo z zabudowanej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Linia rozgraniczająca tej drogi jak wynika z rysunku planu przebiega po ścianie budynku mieszkalnego. Z takim usytuowaniem drogi 3 KDD nie zgadza się skarżąca, gdyż realizacja tej drogi doprowadzi do likwidacji domu. Zdaniem skarżącej, droga ta nie musi wcale przebiegać po jej działce, gdyż istnieje możliwość jej zaprojektowania i wykonania na gruntach niezabudowanych, przylegających do jej nieruchomości. Ponadto przesunięcie tej drogi poza jej nieruchomość, umożliwi wykonanie symetrycznego skrzyżowania tej drogi z drogami oznaczonymi w planie jako 1KDZ i 6KDD. Jak już wspomniano powyżej, to że gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co miało miejsce w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić należy, że zaprojektowany przebieg drogi 3KDD przez działkę skarżącej znalazł odzwierciedlenie jedynie w części graficznej uchwalonego planu. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej ulicy w części tekstowej planu, chociażby co do podania szerokości linii rozgraniczających tej drogi. Z analizy materiału sprawy wynika, że przebieg drogi nie jest jedynym optymalnym rozwiązaniem, gdyż działki sąsiednie nie są działkami zagospodarowanymi, co oznacza, że przyjęcie zakwestionowanego rozwiązania w planie przebiegu tej drogi nie zostało poprzedzone rozważeniem możliwości przyjęcia innej koncepcji rozwiązań komunikacyjnych bez naruszania własności skarżącej. Przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania co do przebiegu drogi gminnej 3KDD nie da się usprawiedliwić ani racjonalnością, ani interesem społecznym, jeżeli z rysunku planu wyraźnie wynika, że istnieje możliwość przyjęcia wariantu, uwzględniającego przebieg tej drogi po niezabudowanych gruntach, przylegających do nieruchomości skarżącej, a więc poza terenem działki nr [...], stanowiącej jej własność. Należy stwierdzić zatem, że ustalenie w planie przebiegu drogi 3 KDD w sposób naruszający własność skarżącej w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu przez Radę Miasta zwanego w doktrynie władztwa planistycznego. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu drogi określonej symbolem 3 KDD przez działkę o numerze geodezyjnym [...] narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącej znacznie ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, a przez to zaistniałe naruszenie nosi znamiona wadliwości opisanej w art. 28 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zarzut skargi naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie jest trafny, gdyż jak przyjmuje się w orzecznictwie przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , lecz odnosi się do nowej zabudowy, normując odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. II OSK 1687/07, lex nr 470931 ). Zarzut naruszenia art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na niedopełnieniu przez Burmistrza S. obowiązku ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu do publicznego wglądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku z tej przyczyny, że wedle art. 28 ww. ustawy nieważność uchwały rady gminy powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, organ dokonał stosownego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, oraz w prasie lokalnej, zatem należało przyjąć, że brak ww. informacji na słupach ogłoszeniowych w S. nie stanowi istotnego naruszenia podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób ( por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008, II OSK 84/08, dostępny w internecie) Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepisy art. 147 § 1, art. 152 i art. 242 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak na wstępie.