IV SA/Wa 2078/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2009 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło postanowienie Burmistrza K. z [...] kwietnia 2009 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ulicy [...]. Przesłanką wydania postanowienia przez Burmistrza K. było uznanie, że postępowanie, toczące się przed sądem powszechnym nie ma związku z postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a podstawą prawną był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu swego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z akt sprawy głównej wynika, że M. O. jest współwłaścicielką w [...] części działki o nr ewid. [...], a działka ta nie graniczy z działkami, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. działkami o nr [...] i [...]. Działki te od działki p. O. oddziela droga- działka o nr ewid. [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby M. O. była właścicielką lub współwłaścicielką innych działek, graniczących z działkami, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stronami w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, czyli działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Właściciele i użytkownicy wieczyści działek położonych w dalszym sąsiedztwie inwestycji, są stronami takiego postępowania tylko wtedy, gdy zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na inne działki i naruszać interes prawny tych osób. W ocenie Kolegium budowa domu jednorodzinnego na działce [...] i [...] nie stanowi zagrożenia dla właścicieli i użytkowników wieczystych działek innych niż te, które bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Zatem M. O. nie jest stroną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego na działkach o nr ewid. [...] i [...], zatem nie mogła skutecznie wnieść wniosku o zawieszenie tego postępowania, o czym organ I instancji powinien tę osobę powiadomić pismem. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania było bezzasadne, gdyż jest ono bezprzedmiotowe z w.w. względu. Skoro postępowanie to zostało zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia, postanowienie to należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie w I instancji w sprawie zawieszenia postępowania. M. O. - w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2009 r. -zarzuciła temu rozstrzygnięciu niezasadność i niezgodność z prawem. Skarżąca podniosła, że działki o nr ewid [...] i [...], aby mogły zostać uznane za działki budowlane, muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten jest zapewniony tylko przez działki [...] i [...] (której współwłaścicielką jest skarżąca). Obie te działki mają szerokość po 3,5 m. i w związku z tym tylko łącznie mogą zaspokoić wymagania ustawy Prawo Budowlane w zakresie minimalnej wymaganej szerokości dla drogi dojazdowej, łączącej teren planowanej inwestycji z drogą publiczną. Z tego względu, zdaniem skarżącej, właściciele działek [...] i [...] są stronami postępowań administracyjnych dotyczących m.in. ustalenia warunków zabudowy dla sąsiadujących z nimi działek, co nie było do tej pory negowane przez Burmistrza K. i Urząd Miejski w K., który sam ustalał ich listę, ani przez samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które dla tych samych i sąsiednich działek wydawało już prawomocne decyzje w sprawach, w których M. O. była stroną. SKO nie negowało zatem dotychczas posiadania przez M. O. przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na uzasadnienie podało, że to, z jakimi działkami graniczą działki, których dotyczy ustalenie warunków zabudowy, wynika z mapy do informacji o terenie w skali 1:500, znajdującej się w aktach sprawy. Dane właścicieli działek zawarte są w wypisach z rejestru gruntów, również załączonych do akt. W ocenie Kolegium, budowa domu jednorodzinnego nie stanowi naruszenia interesu prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych innych działek, niż działki graniczące bezpośrednio z terenem takiej inwestycji. M. O. nie jest stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla domu, powstającego na działce [...] i [...], nie mogła skutecznie wnieść wniosku o zawieszenie tego postępowania, o czym powinien poinformować ją organ I instancji. Prowadzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania było niezasadne, gdyż jest ono bezprzedmiotowe z w.w. względu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez Sąd Administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Postawę prawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Sformułowanie: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego. Zastosowanie instytucji reformacji i związanego z nią orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków: zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy. Zakwestionowanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w istocie oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kodeks nie określa przyczyn wadliwości decyzji (czy poprzedzających ją wad postępowania) organu pierwszej instancji powodujących jej uchylenie w trybie odwoławczym. Można zatem przyjąć co do zasady, że pozostawia w tym zakresie swobodę organowi odwoławczemu, choć swoboda ta będzie miała charakter ograniczony. Podstawą zmiany nie może być bowiem wada nieistotna, usuwana w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie przepisów art. 111-113 K.p.a. Na zakres swobody organu odwoławczego wpływa także zakaz reformationis in peius (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne... , s. 288). Drugi wymóg sprowadza się do braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a. (wyroki NSA: z 28.12.1995r., sygn. akt SA/Wr 2569/95,niepubl.; z 8.01.1996r., sygn. akt SA/Wr 1068/95, niepubl.; z 26.07.2001r., II SA/Gd 814/99, niepubl.). Jeżeli potrzeba taka istnieje, organ przeprowadza dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie wydaje decyzję reformatoryjną. Kontrolując zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uznał, że jest ono wadliwe i należy wyeliminować je z porządku prawnego. Ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy następuje przy uwzględnieniu wymogów wskazanych w treści art. 28 K.p.a., więc stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, który żąda ustalenia tych warunków, właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których ma powstać planowana inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek, objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji (uchwała siedmiu sędziów NSA z 28.05.2001 r., OSP 1/01, publ. ONSA z 2001, Nr 4; wyrok NSA z 25.09.1995r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995r., Nr 4; wyrok NSA z 28.09.2006r. sygn. akt II OSK 726/06, publ. Lex 203457). Wnioskodawcą i stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]- M. P. Słusznie zatem organ I instancji wskazał, iż przymiot strony przysługuje także M. O. - współwłaścicielce działki nr [...]. Fakt, iż jej działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie wskazuje na brak interesu do bycia stroną postępowania. Jak bowiem wyżej wskazano, interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje nie tylko inwestorowi oraz właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek, na których planowana jest inwestycja, ale także właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek, objętych obszarem oddziaływania tejże inwestycji. Zatem należy stwierdzić, że M. O., której działkę oddziela od działki planowanej inwestycji, jedynie wąska działka nr [...], przysługuje nie tylko interes faktyczny ale i interes prawny, jako że planowana inwestycja może oddziaływać na jej działkę. Oddzielenie współnależącej do M. O. działki nr ewid. [...] od działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tylko działką nr ewid. [...], z uwagi na położenie spornej działki w terenie nie eliminuje (sam przez się) M. O. z grona podmiotów, posiadających interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym M. O. miała interes prawny w złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji stwierdził, że tocząca się przed sądem powszechnym sprawa nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stanowisku temu trudno odmówić słuszności. SKO nie odniosło się jednak do podstawy prawnej ani do uzasadnienia postanowienia organu I instancji, ale, powołując się na brak interesu prawnego M. O. w złożeniu wniosku, stwierdziło brak tego interesu. W konsekwencji uchyliło postanowienie I instancji i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tego rodzaju wadliwa ocena obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje na uzasadnienie swego- odmiennego jednak od powszechnie przyjętego- stanowiska- miała istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej postanowienia Burmistrza K., uwzględniając wskazówki Sądu zawarte w niniejszym wyroku, a następnie wyda postanowienie odpowiadające prawu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.