IV SA/Wa 2084/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi O. Sp. j. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z [...] kwietnia, 2013 r., którym - w związku z treścią art. 83 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) - odmówiono uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta L., o zezwoleniu firmie: "O.B., G." sp. j., zwanej dalej "Spółką", na usunięcie drzewa w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], na działce nr [...], obręb [...] w L. Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: – zgodnie z art. 91 pkt 2a ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem ochrony przyrody, w związku z czym priorytetem przy rozpatrywaniu spraw w zakresie usuwania drzew jest dla niego ochrona przyrody; swoimi działaniami dąży do pogodzenia ochrony przyrody oraz czynności związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, osób przebywających w otoczeniu wnioskowanych do usunięcia drzew oraz potrzebą realizacji inwestycji w ich pobliżu; aby ocenić zasadność usunięcia drzewa niezbędne jest odniesienie się do celowości jego usunięcia, a więc niejednokrotnie do stanu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie drzewo powoduje oraz do możliwości zastosowania rozwiązań minimalizujących zagrożenie lub rozwiązań alternatywnych, – zgodnie z art. 125 ustawy o ochronie przyrody zniszczenie roślin nieobjętych formami ochrony przyrody może mieć miejsce tylko w określonych sytuacjach, np. w związku prowadzenia racjonalnej gospodarki; przepis ten nie zwalnia jednak organu z konieczności dokonania wszechstronnej oceny zasadności wniosku o usunięcie danego drzewa - czy istnieją rozwiązania alternatywne dla jego zniszczenia, zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a., – w przedmiotowym przypadku działania, które umożliwiłyby zachowanie przedmiotowej lipy nie zostały wyczerpane, na co wskazuje organ I. instancji; takim rozwiązaniem może być zaprojektowanie dla stacji paliw wjazdu i wyjazdu przy uwzględnieniu usytuowania przedmiotowego drzewa, np. poprzez budowę wjazdu tylko dla jednego kierunku drogi; organ II. instancji podzielił tę opinię, wywodząc, że umożliwi ona pogodzenie interesów inwestora z ochroną przyrody, – stosowna analiza powinna być przeprowadzona już przez Burmistrza Miasta L. przy postępowaniu z zakresu wydania zezwolenia na usunięcie drzew, w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; podczas rozpatrywania sprawy organ I. instancji wziął także pod uwagę fakt, że przedmiotowe drzewo jest zdrowe i znacznych rozmiarów, w związku z czym stanowi znaczną wartość przyrodniczą. – zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody m.in. krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zad rzewień; natomiast dbałość o przyrodę jest obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prywatnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, – organ I. instancji przed wydaniem postanowienia poddał wnikliwej analizie otrzymany materiał, mając na względzie zarówno słuszny interes strony, - realizację inwestycji, jak i słuszny interes społeczny, - zapewnienie bezpiecznego wjazdu na nieruchomość jak również potrzebę ochrony istniejących zadrzewień; ważąc te interesy słusznie uznał, że modyfikacja projektu budowlanego stacji paliw może umożliwić zachowanie przedmiotowej lipy i budowę stacji przy zachowaniu bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, – podstawą do nieuzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzewa jest możliwość zastosowania rozwiązań alternatywnych, tak aby zachować przedmiotową lipę. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 19 i106K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I. instancji, wydanego bez podstawy prawnej, z przekroczeniem właściwości rzeczowej oraz naruszeniem zasad współdziałania organów - określonych w art. 106 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przywołano następującą argumentację: – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził stanowisko organu I. instancji, że "podstawą do uzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzewa jest nierozpatrzenie możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych, tak aby zachować przedmiotowe drzewo, – zgodnie z art. 83 ust 1 ustawy o ochronie przyrody organem upoważnionym do rozpatrzenia sprawy udzielenia zezwolenia jest Burmistrz; w toku powadzonego postępowania ma on obowiązek wnikliwie rozpatrzyć, czy zachodzą przesłanki do udzielenia zezwolenia, czy też do odmowy udzielenia zezwolenia, – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako podstawę swojego działania przywołał art. 91 pkt 2a) ustawy o ochronie przyrody; nie jest to upoważnienie do kontrolowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrz, który w pkt 4 tego przepisu, również został wymieniony, jako organ działający w zakresie ochrony środowiska, – organ działający w zakresie ochrony środowiska, zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie jest upoważniony do tego, aby badać, czy wnioskodawca może odstąpić od wniosku o udzielenie zezwolenia, czyli czy zapewnienie dostatecznego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz umożliwienie bezpiecznego wjazdu na teren stacji paliw poruszającym się od strony N. można zrealizować w inny sposób; bowiem to organ ochrony środowiska, czyli w tym przypadku Burmistrz, na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody jest upoważniony do badania, jakie straty dla środowiska przyrodniczego spowoduje usunięcie drzewa i odpowiednio do powyższego podejmuje decyzję, mając na względzie słuszny interes społeczny (ochronę środowiska przyrodniczego) oraz słuszny interes wnioskodawcy (zapewnienie dostatecznego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz umożliwienie bezpiecznego wjazdu na teren stacji paliw poruszającym się od strony N.; art. 83 nie daje podstaw prawnych, ani Burmistrzowi, ani tym bardziej innym organom do orzekania, co do możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych, tak aby zachować przedmiotowe drzewo, – zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane nie tylko z naruszeniem przepisów o właściwości, ale również bez żadnej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn expressis verbis w niej wskazanych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Chybione są zarzuty skargi jakoby organ administracji - w tym uzgadniający projekt decyzji w związku z regulacją szczególną art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody - nie był upoważniony do oceny, czy istniały alternatywne rozwiązania, tak aby uniknąć usunięcia drzewa, co zapewniałoby niewątpliwie realizację celów wskazanej ustawy. Wynika to w danym przypadku z samego brzmienia art. 125 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, należącego do regulacji zakreślających materiałnoprawne przesłanki wydania zezwoleń. Warunkiem ich wydania jest ustalenie, że dane działanie jest uzasadnione racjonalną gospodarką. Niezbędne jest więc rozważenie czy nie istnieją alternatywne sposoby osiągnięcia danego celu bez niszczenia zasobów przyrodniczych a dopiero - gdy takiej możliwości nie ma - czy względy korzyści gospodarczej są na tyle ważkie, aby wykorzystać zasoby we wnioskowanym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi, co do właściwości organów należy wskazać. Prawodawca, w danym przypadku - gdy usunięciu podlegają drzewa w obrębie pasa drogowego drogi publicznej - ustanowił dodatkowo obowiązek dokonywania uzgodnień z wyspecjalizowanym organem ochrony przyrody - regionalnym dyrektorem ochrony środowiska) nie zakreślając wprost, jaki ma być zakres uzgodnienia. Należy wobec tego przyjąć, że z uwagi na trafnie wywiedzioną w zaskarżonym orzeczeniu właściwość tego organu (art. 91 pkt 1a ustawy o ochronie przyrody) analizie organu uzgadniającego mogą podlegać wszelkie kwestie oceniane ostatecznie także przez organ orzekający o wydaniu zezwolenia - organ gminy. Chybione są więc wszelkie zarzuty skargi w zakresie w jakim kwestionowano w niej właściwość organu w tym co do prawidłowej wykładni regulacji normatywnych zakreślających kompetencje organów wydających zezwolenia czy dokonujących uzgadniania w ramach tej procedury. Jednajże nie sposób pominąć, co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, że dokonano błędnej subsumcji wskazanych regulacji, przez co zaskarżone orzeczenie nie zostało prawidłowo uzasadnione. Nie pozwala to z kolei uznać, aby sprawa została w istocie rozpatrzona w swym całokształcie przez organ odwoławczy, w myśl art. 15 K.p.a. Uzasadniając postanowienie wskazano na istnienie rozwiązania alternatywnego definiując je, jako budowę wjazdu tylko dla jednego kierunku drogi. Organ odwoławczy wymienił je, jako przykład, jednak nie wskazał równocześnie innych realnie rozważonych możliwości, które stanowiłyby o zasadności odstąpienia od usunięcia drzewa, przy osiągnięciu celów zakładanych przez inwestora (Spółkę) - zapewnienie dojazdu do stacji paliw. Wskazał jedynie ogólnikowo, że podziela stanowisko organu I. instancji. Należy stwierdzić, że jeżeli celem gospodarczym inwestora była realizacja stacji paliw zapewniającej dosługę pojazdów jadących przyległa drogą w obu kierunkach ruchu, co ma wpływ na warunki ekonomiczne zamierzonej działalności - wielkość sprzedaży paliw, nie można uznać, aby usunięcie drzewa - gdyby istotnie jego umiejscowienie wykluczało takie skomunikowanie stacji - nie mogło stanowić celu gospodarczego. Nie możnaby go z kolei uznać za racjonalny tylko gdyby szkody w środowisku, spowodowane realizacją zjazdu były niewspółmierne do potencjalnie osiąganych korzyści (nie byłyby to wówczas prowadzenie racjonalnej gospodarki). Sam fakt, że pojedyncze drzewo, nienależące do gatunków chronionych (lipa), jest - jak wskazał organ odwoławczy - zdrowe i znacznych rozmiarów nie przesądza jakoby jego usunięcie nie było racjonale z perspektywy oczekiwanych korzyści. Jednocześnie organ odwoławczy nie przywołał innych ustalonych przez niego w postępowaniu odwoławczym względów, które przemawiałyby przeciw wydaniu zezwolenia, choć np. organ I. instancji wskazywał w tym zakresie np. na możliwość zastosowania alternatywnych rozwiązań technicznych gwarantujących bezpieczeństwo ruchu (np. lustra itp.). Trafnie zauważa organ administracji, że przyjęcie określonej koncepcji przez inwestora, nawet zaaprobowanej w stosownym trybie przez zarządcę ruchu drogowego, jako dopuszczalnej (tzn. gwarantującej bezpieczeństwo) nie wyklucza rozważania możliwości realizacji rozwiązań alternatywnych, chyba że zarządca drogi zajął już wcześniej - na etapie procedury uzyskiwania stosownych decyzji związanych z reglamentacją procesu budowlanego - wiążące stanowiska w tym zakresie (wypowiedział się o braku możliwości realizacji konkretnego rozwiązania jako alternatywnego). Nie można jednak zgodzić się z oceną, która zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonego aktu, jakoby brak odzwierciedlenia przeanalizowania przez organ wydający merytoryczna decyzje w sprawie zezwolenia (organ gminy) rozwiązań alternatywnych w uzasadnieniu projektu orzeczenia mógł być przesłanką odmowy jego uzgodnienia. Wymaganie, co do zwarcie w uzasadnieniu zezwolenia tego rodzaju rozważań nie zostało, bowiem sformułowane expressis verbis w regulacjach normatywnych. Wobec takiego uwarunkowania, organ uzgadniający mógł wydać orzeczenie negatywne tylko, gdy ustalił, że: – istnieją realne rozwiązania alternatywne, dla osiągnięcia zakładanego celu - tu zapewnienia bezpiecznej komunikacji stacji z drogą w zakresie zakładanym przez inwestora (takiej alternatywy w istocie nie wskazano), bądź – obiektywnie zakres ingerencji w dobra przyrodnicze jest niewspółmierny do możliwej do osiągnięcia korzyści gospodarczej (tu argumenty, jak wskazano wyżej, nie są wystarczające). Okoliczności uzasadniające odmowę nie zostały więc wykazane. Prowadzi to do konkluzji, że stanowisko o odmowie uzgodnienia nie zostało stosownie wnikliwie uprzednio rozważone, co znaleźć musiałoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Uchybiono tym przepisom postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania skarżącej Spółki. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności wniosku, co do meritum (czy istnieją przesłanki odmowy inne niż przywołane przez organ odwoławczy). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10,261/11 - dostępne w CBOSA). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lite i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.