IV SA/Wa 2086/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. G. i E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 95/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie ewidencji gruntów oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Uchyloną przez Sąd decyzją organu I. instancji orzeczono o przywróceniu ewidencji gruntów do stanu, sprzed zmian dokonanych w dniu 12 kwietnia 2005 r., na podstawie mapy sytuacyjnej do celów prawnych (operatu ewidencyjnego) przyjętej do zasobu pod nr [...] przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd sformułował następujące tezy: - nie trafnie organy administracji uznały, iż operat ewidencyjny, na podstawie którego dokonano zmian w dniu 12 kwietnia 2005 roku, nie mógł stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów, ocenie powinny podlegać wyłącznie mapy stanowiące podstawę wpisu i załączony do niej wykaz zmian gruntowych, w myśl § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38 poz. 454), - podział nieruchomości, w wyniku sporządzenia przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej, nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o nabyciu prawa własności gruntów pod drogami w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W dniu [...] stycznia 2007 r. Prezydent W. wydał decyzję analogiczną w treści do decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. (uchylonej przez Sąd) podtrzymując pogląd, iż sporządzony operat geodezyjny nie mógł stanowić podstawy do dokonania wpisów w ewidencji odnośnie nowych działek i ich powierzchni, z uwagi na uwarunkowanie formalnoprawne dotyczące zasad prowadzenia ewidencji (jedynie mapa określająca podział nieruchomości, zatwierdzona stosownym orzeczeniem administracyjnym lub sądowym może stanowić podstawę uwidocznienia nowych działek i ich granic w ewidencji). Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku WINGiK uchylił tę decyzje i wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku T. i E. G. (wniosek z dnia [...] lipca 2005 r.). W świetle pism i żądań, przekładanych w toku postępowania w spawie, nie wyjaśniono, jakie są żądania wnioskodawców. Nie wątpliwie nie wnioskują oni jednak o przywróceniu zapisów w ewidencji do stanu sprzed dokonaniem zmian w dniu 12 kwietnia 2005 r., na podstawie przełożonej wówczas przez nich dokumentacji geodezyjnej. W tej sytuacji jest konieczne, przed orzeczeniem w sprawie, wyjaśnienia intencji stron. Pismem z dnia 17 września 2007 r. poinformowano p. G. o aktualnej treści zapisów w ewidencji, które wynikającą z wprowadzenia zmian w dniu 12 kwietnia 2005 r., zwracając się o sprecyzowanie żądań odnośnie działek gruntów uwidocznionych jako własność p. G. (o łącznej powierzchni 840 m). W odpowiedzi p. G. wskazali, iż odnośnie działek ewidencyjnych, co do których określono, iż władającym jest W. żądają wykreślenia tych wpisów. W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent W. orzekł o wykreśleniu, jako władającego działką nr ew. [...] położoną w W. przy ul [...],. Wskazano, iż przy wprowadzaniu zmian w 2005 roku bezpodstawnie wpisano odnośnie tej działki, iż władającym jest W. Działka ta nie stanowiła drogi publicznej. Równocześnie decyzją nr [...] z tego samego dnia (jedynie omyłkowo wpisano rok 2007), odmówiono wykreślenia wpisu jako władającego W. odnośnie działek nr ew. [...] położnych w W. przy ul. [...] i ul. [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 K.p.a., wskazaną wyżej decyzję nr [...], którą omówiono wykreślenia wpisu. Uzasadniając zaskarżoną decyzję WINGiK wskazał, iż możliwość pozostawienia wpisu odnośnie wydalającego, co do działek stanowiących własność osób fizycznych, wynika z treści art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Prowadzona ewidencja była założona na podstawie dekretu o ewidencji gruntów i budynków z 1955 roku. W prowadzonej ewidencji, jako władający był ujawniony Z.. w W. a potem W. Zasadnym jest utrzymanie w okresie przejściowym wpisu W. jako władającego, ponieważ co do działek nr ew. [...] i [...] toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W skardze na powyższą decyzję T. i E. G. - wpisani jako właściciele działek, co do których odmówiono wykreślenia jako władającego W. - wskazali, iż w 1975 roku nabyli aktem normalnym działkę o powierzchni 840 m2. W 2003 roku otrzymali wypis z rejestru gruntów, z którego wynikało, iż są właścicielami działki o powierzchni 620 m2. W maju 2004 roku otrzymali pismo, z którego wynika, iż części należącej wcześniej do nich działki zostały włączone - 55 m2 pod ul. [...] zaś 165 m2 pod ul. [...] (dz. nr ew. [...] i [...]). Skarżący zlecili uprawnionemu geodecie wykonanie mapy sytuacyjnej, która następnie została złożona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej i wpisana do tego zasobu z dniem [...] marca 2005 r. Dnia 14 kwietnia 2005 r. opatrzono mapę pieczęcią, iż dane na niej uwidocznione są zgodne z operatem ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji, decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą dokonano zmian w ewidencji w stosunku do wynikających z mapy, w ocenie skarżących była bezprawna, co potwierdziło orzeczenie Sądu sygn. akt IV SA/Wa 95/06. Skarżący zreferowali także dalszy przebieg sprawy. Dalej wskazali, iż ich intencją jest zakończenie "stanu bezprawia". W sprawie może zostać wydana wyłącznie decyzja wywłaszczeniowa, a do czasu jej wydania są oni prawnym właścicielem i władającym powierzchnią całej działki o pow. 840 m2 w jej dawnych granicach. Wywodzą, iż nigdy nie wyrazili zgody na władanie częścią ich gruntów (nie to było ich intencja, gdy podpisywali protokoły w 1985 i 1986 roku). Podnieśli szereg zarzutów, co do działania urzędu (zmiana stanowiska zajmowanego w korespondencji itp.). W ocenie skarżących w sprawie miały znaczenie także sygnalizowane w skardze postępowania dotyczące wymiaru podatku od nieruchomości czy rozgraniczenia ich gruntu z sąsiednim - innym niż zajęty pod drogę. W ocenie skarżących kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Żądali oceny przez Sąd szeregu przywołanych w treści skargi dokumentów (określając to mianem "przeprowadzenia dowodu"). W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie kontroli legalności działania organów administracji publicznej dotyczy wyłącznie katalogu takich działań wskazanego expressis verbis w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Warunkiem kontroli legalności działania administracji jest wniesienie skargi w stosownym trybie. Przedłożona dokumentacja sprawy pozwala Sądowi na ocenę wszystkich jej istotnych uwarunkowań faktycznych i prawnych, stąd wniosek o uzupełnienie akt o pewne wymienione w skardze dokumenty był niezasadny (znajdują się w aktach sprawy bądź nie mają dla niej znaczenia). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINGiK w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Kwestie wykraczające poza granice orzekania w niniejszej spawie a wiążące się z innymi domniemanymi nieprawidłowościami, co do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, mogłyby podlegać kontroli Sądu jedynie o ile wniesionoby stosowne skargi, dotyczące innych niż decyzje aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 §. 2 pkt 4 ustawy) lub bezczynności organu w kwestii wydania decyzji lub innych aktów bądź podjęcia czynności (art. 3 §. 2 pkt 8 ustawy) a przedmiot zaskarżenia mieściłby się w tych kategoriach. Trafnie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. uznał, iż niniejsze postępowanie toczyło się z wniosku strony. Wobec dokonania na podstawie, przełożonego przez Strony, operatu ewidencyjnego zmian w ewidencji (o czym poinformowano Strony pismem z dnia 13 kwietnia 2005 r.) skarżący p. G. wielokrotnie wyrażali swoje niezadowolenie (patrz zarówno wcześniejsze pisma z dnia 22 kwietnia 2005 r., 4 maja 2005 r., 18 lipca 2005 r., 25 lipca 2005 r. i jak i wnoszone w późniejszym okresie odwołania i skargi). Organ I. instancji powinien je traktować jako wniosek o dokonanie stosownych zmian w ewidencji (w stosunku do stanu ostatecznie istniejącego po przyjęciu do tej ewidencji operatu ewidencyjnego do Stron), przy czym w myśl § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tego rodzaju sprawy rozstrzyga się w drodze decyzji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wobec faktu, iż Skarżący w toku postępowania wyrażali sprzeciw, także co do zmian wynikających z przyjętego do zasobów operatu ewidencyjnego (patrz ww. pisma), organ administracji, orzekając w granicach wniosku wydał początkowo decyzję o przewróceniu wpisów w ewidencji, sprzed dokonania zmian wynikających z operatu ewidencyjnego przedłożonego przez skarżących. Wyraził przy tym pogląd, iż wprowadzenie tych zmian było, co do zasady, prawnie niedopuszczalne (zmian dokonano w wyniku błędu - brak bowiem orzeczenia sądowego lub administracyjnego, z którego treści wynikałyby podziały działek uwidocznionych w operacie ewidencyjnym). Stanowisko takie podzielił organ II. instancji, lecz orzeczenia w tym przedmiocie zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Sądu (sygn. akt IV SA/Wa 95/06). W ocenie Sądu orzekającego wówczas, wprowadzenie zmian w ewidencji było generalnie dopuszczalne, w myśl § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (pomimo, iż jak dowodziły w decyzji organy administracji podział nie wynikał z żadnego orzeczenia), o ile stanowiąca podstawę dokumentacja spełnia stosowne wymagania, co do sporządzania opracowań geodezyjnych i kartograficznych wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. W tym zakresie organy administracji jak i Sąd orzekający w sprawie obecnie, związani są oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sygn. akt IV SA/Wa 95/06 (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na fakt, iż w toku postępowania Skarżący wielokrotnie wskazywali, iż przywrócenie w ewidencji stanu sprzed zamian dokonanych w kwietniu 2005 roku także nie jest dla nich satysfakcjonujące (kwestionowano również, co do działek nr ew.[...] i [...] uwidocznione w ewidencji stany władania i granice działek sprzed dokonania zmian), trafnie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wskazał, iż ponieważ postępowanie toczy się na wniosek stron, konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie ich intencji. Organ I. instancji poinformował Strony o aktualnej treści ewidencji (pismo dnia 17 września 2007 r.), zwracając się o ostateczne sprecyzowanie żądań. Strony wskazały, iż żądają dokonania zmian, co do działek nr ew. [...], [...] i [...] odnośnie do wpisu dotyczącego władającego. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej organ administracji ocenił, iż działka nr ew. [...] nie pozostaje w pasie drogi, a więc nie można uznać, iż jest we władaniu gminy, co prowadziło do wykreślenia W., jako władającego (decyzja nr [...]). Natomiast z uwagi na fakt, iż działki nr ew. [...] i [...] leżą w pasie drogi, orzeczono o odmowie wykreślenia wpisu. Wobec zakreślonego ostatecznie precyzyjnie przedmiotu wniosku skarżących w niniejszej sprawie, jedynie legalność orzeczenia w przedmiocie ewentualnego wykreślenia z ewidencji władającego (W.) podlega kontroli Sądu. Poza oceną, jako poza granicami zaskarżenia w przedmiotowej sprawie (skarga na decyzję WINGiK) pozostają zarzuty, co do działania organów administracji podnoszone w skardze, a niedotyczące tej kwestii (brak konsekwencji w udzielanych wyjaśnieniach, zmiana stanowiska odnośnie możliwości zmiany zapisów ewidencji na podstawie przedłożonego operatu ewidencyjnego, brak stanowiska odnośnie propozycji zbycia gruntów na mocy ugody itp.). W ocenie Sądu orzeczenie w przedmiocie odmowy wykreślenia wpisu, jak i utrzymujące je w mocy, nie naruszają prawa, w szczególności nie naruszają go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. (patrz podnoszone w skardze zarzut nieważności decyzji). Odnosząc się do uwarunkowań formalnych sprawy należy stwierdzić, iż w przypadku ewidencji założonych na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) a więc przed wejściem w życie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jak wynika z akt w niniejszej sprawie ewidencje zakładano lub odnawiano w 1986 roku) prawodawca dopuścił ujawnienie w ewidencji podmiotów inne niż właściciele, także gdy chodzi o nieruchomości należące do innych podmiotów niż Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to przypadków, gdy kwestie własnościowe są nieuregulowane. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Bowiem w myśl art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przeszły na własność państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1999 r. - art. 110 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, iż przed dokonaniem zamian w 2005 roku, sporne fragmenty działek (część działek [...] i [...]), w świetle ewidencji pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów a potem W., stanowiły użytki oznaczone jako "drogi" bez ujawnienia ich właściciela (tak uzasadnienie decyzji organu I. instancji). Jednocześnie nie kwestionowane są prawa własności p. G. do stosownych części dawnych działek. W myśl wskazanych regulacji przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następowało z mocy prawa, natomiast stosowna decyzja wojewody ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. W przedmiocie przejścia przedmiotowych gruntów na rzecz W. toczy się postępowanie administracyjne, co potwierdza treść, zawartej w aktach sprawy, decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r.. Wynika z niej, iż przeszkodą dla orzeczenia w sprawie był brak spełniającej konkretne wymagania dokumentacji geodezyjnej (określającej precyzyjnie granice zajęcia nieruchomości na cele drogowe na dzień 31 grudnia 1998 r.). Natomiast nie był kwestionowany fakt wykorzystywania działek pod ul. [...] i [...] na cele drogowe. W tej sytuacji trzeba uznać, iż spełnione są przesłanki określone w art. 51 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc pozostawienie wpisu dotyczącego władającego było dopuszczalne. Co do meritum trafnie oceniły z kolei organy obu instancji brak przesłanek do uznania, iż zmienił się stan władania w stosunku do ujawnionego w ewidencji w 1986 roku w stosunku do terenu objętego obecnie granicami działek nr ew. [...] i [...]. Trzeba zauważyć, iż stan ten, na etapie sporządzania operatu ewidencyjnego gruntów w 1986 r., nie był kwestionowany. Jak zauważa organ I. instancji potwierdza to zawarta w aktach dokumentacja archiwalna tj. podpis skarżącego na protokole granicznym pod poz. 145, czy podpis skarżącej potwierdzającej powierzchnię użytkowanej wówczas działki - 620 m2. (poz. 149 kolumna 3 i 4), a więc w granicach, poza ujawnionymi ówcześnie w ewidencji pod drogami publicznymi działkami nr ew. [...] i [...]. Aktualne twierdzenie, iż ówcześnie podpisy zostały złożone w wyniku błędu (inna była intencja strony) nie jest wystarczającą przesłanką do zakwestionowania ówczesnych danych jako wadliwych. Nie uprawdopodobniono także, iż nastąpiły później zmiany, co do stanu władania gruntem, znajdującym się pod drogą publiczną odnośnie spornych fragmentów działek [...] i [...]. Zmian takich nie przesądza w szczególności sporządzona na wniosek Stron dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu w 2005 roku. W tej sytuacji trafnie orzeczono, iż brak jest przesłanek dla dokonania zmian w ewidencji gruntów odnośnie do działek nr ew. [...] i [...], zgodnie z wnioskiem skarżących (wykreślenie jako władającego jednostki samorządu terytorialnego). Bez znaczenia dla oceny powyższych uwarunkowań formalnoprawnych są podnoszone w skardze kwestie postępowań w przedmiocie wymiaru podatku lub kwestie rozgraniczenia nieruchomości z innymi działkami niż zajęte pod drogi publiczne. Nie mają w sprawie również znaczenia uwarunkowania wynikające z prowadzonego przez wojewodę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o przejściu na rzecz gminy własności gruntów zajętych pod drogi publiczne, w myśl art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w kontekście ewentualnej przesłanki zawieszenia postępowania, w związku treścią art. 97 §. 1 pkt 4 K.p.a. (uwzględniając, iż wynikający z decyzji wojewody stan prawny będzie określać status własnościowy gruntów na dzień 1 stycznia 1999 r.). W kwestii tej zarówno organy administracji jak i orzekający Sąd związani są oceną prawną zawartą w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 95/06, gdzie wyrażono pogląd, iż toczące się postępowanie, na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie ma wpływu na możliwość ujawnienia zmian wynikających z przedłożonych dokumentów geodezyjnych (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.