IV SA/Wa 2086/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Miasta Z. kwotę 13.106 (trzynaście tysięcy sto sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 590.585 zł na rzecz Gminy Miasta [...] z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0832 ha oraz nr [...] o pow. 0,9679 ha, przeznaczonej pod budowę drogi publicznej pn. Budowa połączenia autostrady [...] z autostradą [...] poprzez przebudowę ponadregionalnego układu komunikacyjnego północ-południe. Etap 1 - połączenie węzła "[...]" z węzłem DTŚ [...] (robocza nazwa "[...]") (pkt 1), a także zobowiązującą Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2), w zakresie pkt 2 i orzekająca o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od wydania niniejszej decyzji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...], ustalił lokalizację drogi publicznej dla zadania pn. "Budowa połączenia autostrady [...] z autostradą [...] poprzez przebudowę ponadregionalnego układu komunikacyjnego północ-południe. Etap 1 - połączenie węzła "[...]" z węzłem DTŚ [...] (robocza nazwa "[...]")". Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 590.585 zł na rzecz Gminy Miasta [...] z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności ww. nieruchomości położonej w gminie [...] przeznaczonej pod budowę drogi publicznej, a także zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł o jej uchylenie zarzucając, że organ nieprawidłowo wyznaczył płatnika i zobowiązał go do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna. Zdaniem odwołującego się wypłata odszkodowania powinna nastąpić zgodnie z treścią porozumienia zawartego 20 lutego 2006 r. pomiędzy miastem [...] a miastem [...] w sprawie współdziałania realizacji inwestycji drogowej, podjętego na mocy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2006 r., pn. "Budowa ulicy [...] łączącej węzeł Wspólna autostrady [...] usytuowany na pograniczu Gmin [...] i [...] z rondem [...] w ciągu Drogi Trasy Średnicowej usytuowanym na pograniczu Gminy [...]". Wskazaną na wstępie decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w zakresie pkt 2 i zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji w dniu 12 listopada 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J.. W dniu 27 lutego 2015 r. biegły potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego. Zdaniem organu odwoławczego analiza operatu szacunkowego z 12 listopada 2012 r. w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej zwanej "u.g.n.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły prawidłowo, wobec stwierdzenia, iż wartość rynkowa ustalona dla alternatywnego sposobu użytkowania jest wyższa niż wartość ustalona dla dotychczasowego sposobu użytkowania, przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. Powyższe stanowisko zgodne jest z zasadą korzyści sformułowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. Tym samym organ II instancji stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezydenta Miasta [...] w zakresie wskazania w decyzji podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonego odszkodowania wyjaśnił, iż stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620; dalej zwanej "ustawą z 2003 r.") w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Następnie zwrócił uwagę, iż art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.; dalej zwanej "ustawą o drogach publicznych") wskazuje, iż zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Niemniej jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Natomiast stosownie do art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków w związku z nabywaniem, jak i gospodarowaniem, nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych należy do właściwego zarządcy drogi. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.; dalej zwanej "u.f.i.t.l.") wskazuje, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. W ocenie organu odwoławczego powyższe przepisy wskazują na Prezydenta Miasta [...], jako podmiot właściwy do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie. Minister zauważył jednak, że ww. porozumieniem zawartym w dniu 20 lutego 2006 r. Gmina [...] przekazała Gminie [...] prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (por. § 3 pkt 1.2 porozumienia), a Gmina [...] zobowiązała się ponieść koszty nabycia nieruchomości pod ww. inwestycję ze środków pochodzących z dotacji unijnych (por. § 3 pkt 2.2 porozumienia). Organ odwoławczy powołując się na pogląd, że porozumienie zawarte na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma cechy czynności dwustronnej, stwierdził, że w warunkach rozpatrywanej sprawy Gmina Miasta [...] na mocy zawartego porozumienia przekazała Gminie [...] nałożony na nią z mocy ustawy obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg krajowych, a Gmina [...] obowiązek ten przyjęła. Powyższe – zdaniem organu II instancji – uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Prezydent Miasta [...] wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a., wskazując, iż został pozbawiony czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto nie została mu doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego przepisy art. 1 ust. 2 ustawy z 2003 r., art. 19 ust. 2 pkt 3 i art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. jednoznacznie wskazują na Prezydenta Miasta [...], jako podmiot właściwy do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie. Natomiast z art. 132 ust. 8 u.g.n. wynika, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny może pokryć należności z tym związane. Jednakże nie może być on podstawą do orzeczenia o obowiązku zapłaty, a jedynie może stanowić podstawę do ewentualnego rozstrzygnięcia o zobowiązaniach wynikających z porozumienia, ale tylko na drodze postępowania cywilnego. Skarżący za bezpodstawne uznał także stanowisko, iż ww. porozumienie zostało zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wobec zmiany okoliczności jego zapisy straciły aktualność. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. uczestnik postępowania – Gmina Miasta [...] złożył pismo, w którym wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej i obciążenie skarżącego w całości kosztami postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Porozumieniem zawartym w dniu [...] lutego 2006 r. Gmina [...] przekazała Gminie [...] prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (por. § 3 pkt 1.2 porozumienia), a Gmina [...] zobowiązała się ponieść koszty nabycia nieruchomości pod ww. inwestycję ze środków pochodzących z dotacji unijnych (por. § 3 pkt 2.2 porozumienia). Zgodnie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm., zwanej dalej u.d.p.) zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Podkreślenia wymaga jednak, iż przepis art. 19 ust. 4 u.d.p. nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do podejmowania uchwały przez organy stanowiące jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań, uregulowane jest bowiem w ustawach ustrojowych i może się odbywać jedynie na zasadach tam uregulowanych. Przepis art. 8 ust. 2a u.s.g. stanowi, że gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego i wyjaśnił, że porozumienie to dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenie woli stron porozumienia. Zawarcie porozumienia powoduje przeniesienie zadań oraz kompetencji niezbędnych dla realizacji przekazanych zadań między organami administracji publicznej na różnych szczeblach. Przejęte zadania w drodze porozumienia są realizowane przez organy jednostki samorządowej, która te zadania przejęła, w ramach jej podmiotowości i jej własnej struktury organizacyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1253/10, CBOSA treść art. 10 ust. 2 u.s.g. nie stoi na przeszkodzie, aby gmina, jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, partycypowała w kosztach budowy i remontu chodników czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, na zasadzie pomocy rzeczowej. Należy wskazać, że w przedmiotowym porozumieniu Gmina [...] zobowiązała się ponieść koszty nabycia nieruchomości pod ww. inwestycję ze środków pochodzących z dotacji unijnych (por. § 3 pkt 2.2 porozumienia), jednak nie dookreślono ani warunków tego zobowiązania, ani jego zakresu (tj. czy ukierunkowane ono zostało na przejęcie wszystkich płatności w tym na zapłatę odszkodowań). Brak wyjaśnienia tych kwestii oraz charakteru tego porozumienia oraz jego obowiązywania i wykonalności czyni rozstrzygnięcie organu (który stwierdził, że Gmina Miasta [...] przekazała Gminie [...] nałożony na nią z mocy ustawy obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg krajowych, a Gmina [...] obowiązek ten przyjęła) przedwczesnym powodując, że ocena postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, dokonana z uwzględnieniem standardów określonych w art. 7 i 77 K.p.a., jest negatywna. Organ powinien był bowiem wyjaśnić wskazane elementy, zanim uznał, że na mocy przedmiotowego porozumienia można skutecznie przypisywać gminie odpowiedzialność administracyjnoprawną w zakresie płatności odszkodowania. Należy również wskazać, że treść porozumienia powinna być interpretowana ściśle, bowiem stanowi odstępstwo od reguł przyjętych przez ustawodawcę m.in. w art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. Przepis art. 3 tej ustawy przewiduje finansowanie zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi zarówno przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo spółki specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych (art. 3 ust. 1), jak i przez budżety miast na prawach powiatu w stosunku do dróg w granicach tych miast z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art. 3 ust. 3). Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, sygn. akt, środki, którymi dysponuje gminy, nie pochodzą wyłącznie z jej dochodów i z jej majątku. W omawianej sprawie budowa inwestycji drogowej miała być finansowana z funduszy unijnych i do tego odnosi się zawarta z gminą umowa określająca warunki realizowania inwestycji. W sprawie konieczne jest ponadto ustalenie, czy ewentualnie zawarta umowa dotacyjna z gminą przewiduje wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość z otrzymanych na ten cel funduszy unijnych i czy istotnie zostały one wpłacone. Gdyby natomiast zostało ustalone, że odszkodowanie miałoby pochodzić z majątku gminy, należałoby rozważyć czy jego koszty powinien ponosić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1396/13, CBOSA). Z uwagi na to, że skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., a co za tym idzie również art. 107 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co spowodowało uwzględnienie skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., przy czym na zwrot kosztów złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 5906,00 zł oraz wota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 7200,00 zł, stosownie do § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013, poz. 490).