I OSK 766/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1920/12 w sprawie ze skargi Gminy D. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. G. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest działka nr [...] stanowiąca uprzednio własność skarżącej, a następnie nabyta z mocy prawa przez Województwo Śląskie na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – odcinka drogi wojewódzkiej nr [...]. Tenże Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu na rzecz Gminy D. G. w wysokości 5611 zł i zobowiązał Prezydenta Miasta D. G. – jako zarządcę drogi – do jego wypłaty. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta D. G., Minister Transportu i Budownictwa zaskarżoną decyzją utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Doszedł bowiem do przekonania, że wartość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy, a to na podstawie operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, w tym co do niepowiększenia o kwotę podatku VAT, zaś zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, są finansowane na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu drogowym. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Zatem poprawnie ustalono również podmiot uprawniony i zobowiązany. W skardze na ostateczną decyzję Gmina D. G. domagała się stwierdzenia jej nieważności albo uchylenia jej, jak też decyzji organu I instancji, nadto zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność przepisu art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 3 ust. 3 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu transportu lądowego z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącej decyzje te są sprzeczne z prawem, niewykonalne, a odszkodowanie jest ustalone wadliwie. Dowodziła bowiem, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest ten sam podmiot, który jest wierzycielem, a zatem praktycznie nie dochodzi do wypłaty słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, przy czym w jej opinii odszkodowanie to winno być powiększone o podatek VAT. Minister postulował oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wydanego w tej sprawie wyroku stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Uznając stan faktyczny za niekwestionowany, w pierwszej kolejności rozważył mechanizm nabywania działek przeznaczonych pod drogi publiczne, w tym treść art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści tego przepisu nie wynika, aby wszystkie nieruchomości położone w liniach rozgraniczających inwestycji przechodziły automatycznie z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Przechodzą tylko te, które zostały wykazane jako niezbędne do przejęcia. Tak więc sama skarżąca zdecydowała, że przedmiotowa działka przeszła na własność województwa. Konsekwencją tego jest konieczność ustalenia odszkodowania i wydania decyzji w tej materii. W przekonaniu Sądu meriti okoliczność, że ten sam podmiot wystąpił tu jako uprawniony i zobowiązany nie jest rażącym naruszeniem przepisów. W sytuacji skarżącej nie można mówić, aby wydanie decyzji odszkodowawczej było niedopuszczalne. To zagadnienie może być rozważane na etapie wykonania zobowiązania. Doszedł także do przekonania, że rozstrzygnięcie w zakresie podatku VAT jest legalne, gdyż po myśli art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, czyli najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania. W żadnym z przepisów nie ma mowy o konieczności uwzględnienia innych jeszcze okoliczności, w tym podatków. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie, co potwierdzają przytoczone przezeń wyroki sądów administracyjnych. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż nie ma wątpliwości co do konstytucyjności przepisów uwypuklonych przez stronę, jako mogących naruszać Konstytucję, przeto nie znalazł powodów do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina D. G., która zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w wyniku przyjęcia, że na podstawie opisanych wyżej przepisów zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent D. G., oraz art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w wyniku przyjęcia, że na podstawie powyższych przepisów nie ma możliwości uwzględnienia w kwocie odszkodowania podatku VAT, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności oceny zgodności zapadłych w sprawie orzeczeń organów administracyjnych z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, lub zmiany tegoż wyroku i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie zmiany tegoż wyroku i uchylenia obu decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zakresie, w jakim przewiduje, że odszkodowanie od gminy będącej miastem na prawach powiatu jest wypłacane przez prezydenta miasta jako zarządcy drogi z budżetu tego miasta, z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim niedopuszczalność sytuacji prawnej, w której ten sam podmiot jest jednocześnie zobowiązanym i uprawnionym do odszkodowania. Odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny, a w tego rodzaju stosunku prawnym niedopuszczalne jest skupienie w jednym podmiocie pozycji dłużnika i wierzyciela. Taka decyzja zatem jest niewykonalna. Niezależnie od tego, na rzecz uprawnionej gminy nie nastąpi żadne przysporzenie majątkowe, co kłóci się z celem odszkodowania, a zwłaszcza z konstytucyjną regułą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Przejęcie na własność województwa nieruchomości uprzednio należącej do gminy winno być zrównoważone słusznym odszkodowaniem, którego miasta na prawach powiatu są pozbawione. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie może sama sobie wypłacić takiego odszkodowania, bo jest to iluzoryczne spełnienie tej reguły. Na koniec zakwestionowano prawidłowość stanowiska Sądu meriti o braku podstaw prawnych do ujęcia w kwocie odszkodowania podatku VAT. Po myśli art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług czynność polegająca na przejęciu nieruchomości pod drogę za odszkodowaniem jest dostawą towarów podlegającą opodatkowaniu tym podatkiem. Podatek ten ma charakter cenotwórczy, zatem stanowi składnik wartości nieruchomości. Winien więc zostać uwzględniony przy ustalaniu rynkowej wartości nieruchomości przejętej za odszkodowaniem. Wreszcie podniesiono wadliwość motywów zaskarżonego wyroku, pomijających powody niedokonania oceny zapadłych decyzji z Konstytucją. Sam Sąd Wojewódzki nie dokonał również tej oceny w kontekście należnego skarżącej kasacyjnie słusznego odszkodowania. Tym bardziej, gdy istnieją wątpliwości co do konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę tych decyzji, co zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadniało zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o co zresztą strona wnosiła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Są one nietrafne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 P.ps.a., gdyż zawiera wszelkie uregulowane w nim elementy. Zawiera również stanowisko Sądu meriti co do konstytucyjności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym też co do potrzeby zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tej materii. To, czy jest to stanowisko słuszne jest innym zagadnieniem, które nie motywuje tej podstawy kasacyjnej, a może skutkować zasadnością podstawy naruszenia prawa materialnego. Trzeba też przypomnieć, że sądy administracyjne I instancji nie mają bezwzględnego obowiązku pytania o konstytucyjność przepisów rangi ustawowej, przy czym same nie są władne dokonywać tej kontroli nawet ad casum, bo ta jest ograniczona do aktów rangi podustawowej. Jeśli zaś chodzi o podstawę naruszenia prawa materialnego, to przyszło zważyć, iż wykładnia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji nie nasuwa zastrzeżeń mogących skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku, bo ostateczna konkluzja jest prawidłowa. W istocie można mieć wątpliwości co do legalności spornej regulacji prawnej, a zwłaszcza unormowania kwestii wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pod drogi w granicach miast na prawach powiatu, gdyż przekonuje do tego argumentacja skarżącej kasacyjnie. Oto bowiem literalne brzmienie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazuje na konieczność finansowania przez budżety tych miast m.in. przejęcia pod drogi przez inny podmiot należących do nich uprzednio nieruchomości, w tym odszkodowania należne z tego tytułu. To skutkowałoby rzeczywiście skupieniem w jednym podmiocie osoby zarówno wierzyciela, jak i dłużnika, i stwarzałoby wątpliwość co do spełnienia konstytucyjnej reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Jest tak jednak tylko pozornie i to nie tylko z uwagi na założenia racjonalności ustawodawcy i braku kompetencji sądów do dokonywania oceny słuszności rozwiązań legislacyjnych. Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że przepis art. 22 ust. 1 powyższej ustawy odwołuje się nadto do regulacji innych aktów prawnych, w tym przepisów o drogach publicznych i Krajowym Funduszu Drogowym. Powiązanie tej regulacji z regulacją przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. prowadzi do wniosku, iż odszkodowanie, jakiego dotyczy sprawa, jakkolwiek jest finansowane z budżetów miast na prawach powiatów, to dokonuje się na podstawie tych wszystkich przepisów. Przy czym zwrot "finansowanie" nie jest tożsamy ze zwrotem "budżet miasta", bo finansowanie oznacza tu pochodzenie środków, które wpływają do budżetu, z którego są następnie wypłacane. Omawiana regulacja nie może oznaczać równości pomiędzy pojęciami budżet gminy i środki gminy, gdyż wówczas rzeczywiście doszłoby do sytuacji, w której gmina na prawach powiatu nie tylko zostałaby pozbawiona własności nieruchomości przejętej pod drogę, której nie dość, że jest zarządcą i ponosi związane z tym bieżące wydatki, to jeszcze z własnych środków musiałaby sobie wypłacić odszkodowanie z tego tytułu, co faktycznie sprowadzałoby się do pozbawienia jej tego oczywiście należnego świadczenia. Zatem środki na odszkodowania jakkolwiek pochodzą z budżetów tych miast, to jednak składają się nań środki pochodzące nie tylko z dochodów tych miast jako jednostek samorządowych, a więc wpływające do każdej jednostki samorządu terytorialnego, ale też środki specjalne - właściwe tylko dla tych jednostek albo przyznane na finansowanie określonych zadań (np. wynikające z Wieloletnich Programów Budowy Dróg Krajowych). Budżety tych miast – jak głosi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) - składają się m.in. z dochodów własnych (p. art. 4 i art. 5 w zakresie odpowiednio gmin i powiatów), subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa (p. m.in. art. 42 ust. 2 lit 5b i art. 26 ust. 1). Zatem środki przeznaczane pod budowę dróg, jak i poprzedzające je i następcze inwestycje w tym zakresie, pochodzą m.in. z budżetu państwa, nadto finansują je samorządy z własnych budżetów. Poza tym dla rozważanego obecnie zagadnienia istotny jest sposób dystrybucji tych środków, a nie tylko ich pochodzenie. Jeżeli bowiem gmina uprawniona do odszkodowania przeznacza je na realizację ustawowych zadań w zakresie zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, to tak samo może postąpić gmina na prawach powiatu. A więc środki przeznaczone na finansowanie infrastruktury drogowej w odpowiedniej części może uznać za odszkodowanie i wykorzystać na inne ustawowe cele. Przy czym należy stwierdzić, że tak uzyskane odszkodowanie należy jej się jako wywłaszczonemu właścicielowi, stąd nie jest ono niejako wymagalne dopiero w chwili, w której taka gmina staje się zarządcą drogi. Omówione wyżej przepisy nie łączą tego uprawnienia z faktycznym wykonywaniem czy nawet możliwością wykonywania zarządu drogą. Sama gmina na prawach powiatu decyduje więc, kiedy i na jaki cel przeznaczyć należne odszkodowanie. Ten wywód czyni zbędnym rozważania co do wykonalności decyzji orzekającej w tym przedmiocie. Przeto dwoistość struktury administracyjnej miast na prawach powiatu rodzi unikatową konstrukcję prawną również w tym aspekcie. Nie nosi ona jednak znamion niekonstytucyjności, a przynajmniej Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie jej nie dostrzega. Skutkowało to odmową wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z sugerowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prawnym. Badając sporną materię trzeba też mieć na uwadze specyfikę regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jak i specyfikę administrowania drogami publicznymi (tu fakt, że miasta na prawach powiatu są zarządcami wszelkich dróg na tym terenie z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (p. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), jak wreszcie specyfikę administracji jako takiej, która w szeregu elementach odróżnia się od materii cywilnoprawnej. Toteż tryb ustalania i dochodzenia odszkodowania należnego z tego tytułu uchyla się spod prostego przełożenia cywilistycznych reguł na ten grunt. Zasada sporu została przeto poprawnie w sprawie rozstrzygnięta. W kwestii wysokości odszkodowania przyszło zważyć, iż zostało ono ustalone zgodnie z brzmieniem m.in. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a więc na podstawie opinii rzeczoznawcy, jak też stosownie do regulacji art. 18 ust. 1 tej ustawy. Toteż zarzuty mające uzasadniać pogląd o naruszeniu tych przepisów są chybione. W zakresie doliczania wartości podatku VAT do kwoty odszkodowania nie motywują one podstawy uchybień prawu materialnemu, zwłaszcza przepisowi art. 21 ust. 2 Konstytucji. Niemniej jednak ustosunkowując się do problemu, wypada stwierdzić, że judykatura w tej materii jest utrwalona, a więc niewymagająca przytaczania szeregu orzeczeń zapadłych w tej materii, a obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie widzi powodów do odstąpienia od tej linii praktyki. Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie jest bowiem przekonująca. Co prawda pojawiły się wątpliwości, szczególnie na gruncie orzecznictwa finansowego, jednakowoż nie zaowocowały one wiążącą uchwałą. Bowiem przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt I FSK 1211/12, poszerzonemu składowi tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, czy wydanie nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu, w wyniku decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej, stanowi dostawę towarów, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, oraz czy wobec tego odszkodowanie należne z tego tytułu podlega podatkowi VAT, skutkowało przejęciem sprawy do rozpoznania i wydaniem w dniu 8 września 2014 r. wyroku, który nie ma znaczenia wiążącego inne składy sądów administracyjnych, a na dzień dzisiejszy brak jest jego motywów. Co mając na uwadze, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku, na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 1