IV SA/Wa 2091/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy B., na wniosek K. i J. A., decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] obr. [....], położonej przy ul. [...] w B. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 18 października 2006 r., w którym wniesiono o zmianę w/w decyzji w zakresie ilości mieszkań z powodu zmiany zamierzeń inwestycyjnych, decyzją z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 155 Kpa, dokonano zmiany powyższej decyzji w ten sposób, że na stronie 1 w punkcie 1 skreślono dotychczasowy zapis ,, 8 mieszkań". Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., wydaną w trybie art. 104 i 155 Kpa, Burmistrz Gminy B. przeniósł ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na nowego inwestora- E. L., oraz zmienił w treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. na stronie 1 w punkcie 4 dotychczasowy zapis: ,, wielkość i powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki- max. 30%" na nowy w brzmieniu: ,, wielkość powierzchni zabudowanej i utwardzonej w stosunku do powierzchni działki- max 50 %" oraz ,,dach spadzisty 30-50º z uwzględnieniem częściowego przykrycia budynku dachem płaskim". Ponadto na stronie 3 w punkcie 6 dopisano ,, możliwość realizacji parkingu podziemnego". Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz Gminy B., w wyniku wniosku K. P. oraz A. i G. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., pomimo stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 2006 r. i decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., z naruszeniem art. 9 i 10 Kpa, odmówił uchylenia powyższej decyzji uznając, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 146 § 2 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że rozpoznając niniejszą sprawę dokonano ponownie analizy załączonych do akt sprawy materiałów, w tym analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że na analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa z usługami, budynki jednorodzinne dwukondygnacyjne o zróżnicowanych gabarytach, w tym dotyczących szerokości elewacji, nachylenia dachu, wysokości gzymsu i kalenicy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie mogła zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej z dnia [...] maja 2006 r. Ponadto zdaniem Kolegium, analiza akt niniejszej sprawy również nie daje podstaw do uznania zasadności zarzutów skarżącego odnoszących się do braku odniesienia organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła K. P., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej niezgodnie z prawem. Powyższej decyzji skarżąca zarzuciła błędną i dowolną wykładnie przepisów prawa materialnego, a w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania, głównie art. 7 Kpa. Zdaniem skarżącej orany orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły rzetelnie analizy, o której mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie skarżącej, nie odniosło się do zarzutu, iż uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, nie uwzględniło także problemu odprowadzania wód opadowych oraz zanieczyszczeń wyciekających z pojazdów stojących na parkingu podziemnym. Ponadto na planie nie wskazano, gdzie usytuowane zostaną szamba i jaka będzie ich pojemność. Skarżąca podniosła, iż określając wskaźnik powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, organ nie uwzględnił okoliczności, że średnie współczynniki dla planowanej inwestycji przekraczają wartości wynikające z analizy. W zaskarżonej decyzji brak również ustalenia szerokości elewacji frontowej. Skarżąca wskazała, iż nie została również wyjaśniona kwestia wpływu budowy kondygnacji podziemnej na poziom wód gruntowych i bezpieczeństwo budynków na działkach sąsiednich. Powyższe fakty, w ocenie skarżącej, potwierdzają, iż decyzja organu pierwszej instancji nie tylko narusza zasadę ,, dobrego sąsiedztwa", ale jest również sprzeczna z analizą otoczenia. Skarżąca zwróciła także uwagę, iż planowana zabudowa wpłynie negatywnie na środowisko i sąsiednie nieruchomości, zwłaszcza pod kątem ilości wód gruntowych oraz oświetlenia. W ocenie skarżącej nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja- blok dla 16 rodzin, wpisze się w sposób harmonijny w architekturę i krajobraz budynków, z których większość ma charakter zabudowy willowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią powyższych przepisów nie można uchylić decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ administracji publicznej ograniczy się wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż kontrolowana w trybie wznowieniowym decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonej przy ul. [...] w B., zmieniona następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. oraz przepisana na nowego inwestora i zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., wydana została z naruszeniem art. 9 i 10 Kpa. W przedmiotowy postępowaniu nie uwzględniono bowiem jako stron postępowania K. P. oraz A. i G. B., pomimo, iż będąc właścicielami sąsiadujących gruntów, posiadali interes prawny. W ocenie Sądu nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem organów orzekających w niniejszej sprawie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a tym samym, że brak było podstaw do uchylenia kontrolowanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji. Należy mieć na uwadze, iż decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Art. 61 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie tylko z przepisami szczególnymi, ale do łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 Należy mieć na uwadze, iż Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną dla pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ( 8 mieszkań). Z części tekstowej sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika m.in., iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi max. 30%, szerokość elewacji frontowej- max. 18 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu przewidziano na 8 mp.p.t, natomiast geometria dachu określona została jako dach spadzisty 30-50º o wysokości kalenicy- max. 12 m. W wyniku zmiany zamierzeń inwestycyjnych, decyzją z dnia [...] października 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. w oparciu o tę samą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonano zmiany pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, odstępując od sprecyzowania ilości mieszkań w planowanym przez inwestora budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu orzekającego, iż sporządzona w sprawie analiza zagospodarowania terenu nie wykluczała możliwości zmiany pierwotnej decyzji w sposób wnioskowany przez inwestora. Podkreślenia wymaga, iż jedna ze zmian wprowadzonych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. dotyczyła zmiany wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki- z max. 30 % do 50% oraz geometrii dachu, wprowadzając zapis ,, dach spadzisty 30-50º z uwzględnieniem częściowego przykrycia budynku dachem płaskim". Jak wskazano powyżej wyniki sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywały na inne ustalenia w tym zakresie. Ustalenia zatem zawarte w decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o warunkach zabudowy, należy uznać za dowolne i nieznajdujące uzasadnienia w treści analizy. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 jak również § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźniki nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średnich wskaźników tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przedłożona analiza nie pozwala na ocenę, czy przyjęte w jej wnioskach wartości zostały faktycznie wyznaczone jako średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego. Dodatkowo trzeba podkreślić, iż decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. rozszerzała zakres przedmiotowej inwestycji, wprowadzając możliwość realizacji parkingu podziemnego. Pierwotny wniosek inwestora nie przewidywał natomiast realizacji parkingu podziemnego. Powyższe okoliczności wskazują, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez przeprowadzenia w sposób właściwy analizy zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, czym naruszył przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie było zatem podstaw do uznania przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wprawdzie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ze względu na to, iż w ustawowym terminie nie wpłynęły żadne odwołania od przedmiotowych decyzji, stały się one ostateczne, nie oznaczało to jednak, iż decyzje te były prawidłowe. Niezgodne w przepisami cytowanego powyżej rozporządzenia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie geometrii dachu oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, będące istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznym zakresie w oparciu o analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż zmiana pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, dokonana w oparciu o art. 155 Kpa nie była możliwa bez zgody stron postępowania. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy Burmistrz Gminy B. przed wydaniem decyzji zmieniających, takiej zgody nie uzyskał. Ponadto należy zauważyć, iż stosownie do treści § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Znajdująca się w akta niniejszej sprawy część tekstowa oraz graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dołączona do decyzji, nie została podpisana, co również wskazuje na uchybienia prowadzonego postępowania. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu, trudno podzielić stanowisko organu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wykazane uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Gminy B. oceniając wniosek inwestora orzeknie, czy dopuszczalna była realizacja przedsięwzięcia o planowanych parametrach z uwagi na wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uwzględnienia wniosku określi wymagania odnośnie parametrów zabudowy, uwzględniając treść rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.