IV SA/Wa 2093/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. P., A. P., P. L., W. D., A. Z., T. N., J. O. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. C. – sołtysa sołectwa G. od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość położona w obrębie wsi K. gmina K., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 1,10 hektara (dalej "nieruchomość") stanowi mienie gromadzkie, umorzyło postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art.8 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz.169 z późn.zm.), zwanej dalej także "ustawą", Starosta ustalił, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Pismem datowanym na dzień [...] lipca 2010 r. wniesiono bezpośrednio do SKO odwołanie od decyzji Starosty. W treści odwołania wskazano, że wnosi je R. C. – sołtys sołectwa G. (dalej "sołtys"), działający w imieniu mieszkańców wsi K. Na piśmie widnieją podpisy zarówno sołtysa, jak i W. D., P. L., J. L., Z. S., B. S., T. N., A. Z., S. P. i A. P. Rozpatrzywszy odwołanie decyzją z dnia [...] września 2010 r., SKO stwierdziło przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: Zgodnie z art.14 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Biorąc powyższe pod uwagę, powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny natomiast uczestnik wspólnoty (uprawniony do udziału we wspólnocie gruntowej) może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, zaś sama wspólnota może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę wynika jedynie, że nieruchomość położona w miejscowości K. stanowi grunty wiejskie. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o istnieniu wspólnoty gruntowej obejmującej przedmiotową nieruchomość, toteż należało uznać, że wspólnota taka formalnie nie istnieje. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że poprzedni użytkownicy nieruchomości dobrowolnie zadeklarowali przeznaczenie jej na budowę szkoły podstawowej. Celów tych co prawda nie zrealizowano, jednakże na nieruchomości pobudowano budynek na potrzeby mleczarni w C., funkcjonujący w latach 60 – 80, a rozebrany niedawno. Powyższe sugeruje, że w świetle art.3 ustawy nieruchomości tej nie zalicza się do wspólnot gruntowych. Dlatego też udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty podmiotu roszczącego sobie prawa do nieruchomości, jednak nie będącego podmiotem uprawnionym do reprezentowania wspólnoty (osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej) nie ma prawnego uzasadnienia. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniesione zostało przez sołtysa, działającego, jak to określono, w imieniu mieszkańców wsi K. Zgodnie z art.5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną w drodze uchwały rady gminy w sposób określony w jej statucie. Działający na podstawie uchwały zebrania wiejskiego sołtys (w przedmiotowej sprawie uchwała nr [...] Sołectwa wsi G. i K. z dnia [...] sierpnia 2010 r.) może działać w imieniu sołectwa. Udział sołectwa jako samodzielnego podmiotu w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym wymaga ustalenia, że przysługuje mu własny, indywidualny interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., ponieważ w każdym innym wypadku sołectwo działa w ramach kompetencji przysługujących gminie, przekazanych w sposób i na zasadach uregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym i statucie. Jednakże zakres podmiotowy sołectwa i wspólnoty gruntowej nie jest jednakowy. Odwołujący, działający w imieniu mieszkańców wsi K., sołtys sołectwa G. (obejmującego również wieś K.) nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]. Ponieważ w sprawie tej odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art.138§1 pkt 3 w związku z art.105§1 k.p.a. Skargę na decyzję SKO wnieśli: S. P., A. P., P. L. W. D., A. Z., T. N., J. O., Z. S. Skarżący podnieśli w szczególności, co następuje: Sołtys jest "nie tylko prawnym i faktycznym współwłaścicielem, współposiadaczem i zarazem współużytkownikiem" nieruchomości, a ponadto działał w imieniu znakomitej większości prawnych i faktycznych współwłaścicieli, współposiadaczy i zarazem współużytkowników nieruchomości. Ani starosta, ani wójt nie podjęli w niniejszej sprawie jakichkolwiek czynności w celu ustalenia współwłaścicieli gruntów objętych wspólnotą gruntową, a co za tym idzie nie dokonali ich skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wobec braku wykazu uprawnionych do udziału w wyżej wymienionej wspólnocie, co stanowi ewidentne zaniedbanie organów administracji terenowej i niemożności utworzenia wymaganej prawem spółki, osobami uprawnionymi do występowania w sprawie są prawni i faktyczni współwłaściciele, współposiadacze i zarazem współużytkownicy tych gruntów jako osoby posiadające interes prawny w świetle przepisów art.28 k.p.a. Składając odwołanie do SKO, sołtys posiadał interes prawny w przedmiotowej sprawie i reprezentował osoby również mające taki interes w rozumieniu art.28 k.p.a. Wszelkie uchybienia i wieloletnie zaniedbania w tejże sprawie są zawinione przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., przepisu przewidującego możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że SKO wskazało na kilka różnych przesłanek, z których należało wywieść podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Rozumowanie to jest w części nietrafne. Należy podkreślić, że odwołanie od decyzji Starosty zostało podpisane przez sołtysa oraz 9 innych osób, powołujących się na posiadanie uprawnień do uczestnictwa we wspólnocie gruntowej. Uznać w tej sytuacji należy sołtysa za osobę fizyczną, wnoszącą odwołanie w imieniu 9 osób jako ich pełnomocnik. Sołtys spełniał bowiem kryteria pełnomocnika wskazane w art.33§1 k.p.a., a treść odwołania podpisanego przez zainteresowanych kryteria pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, o którym mowa w art.33§2 k.p.a. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z tej racji, że sołtys reprezentował sołectwo, nie mające interesu prawnego w sprawie. Wadliwość ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, albowiem postępowanie odwoławcze należało umorzyć z innych przyczyn, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Kwestią mającą zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy osoby powołujące się na to, że spełniają przesłanki materialnoprawne przewidziane w art.6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a zatem osoby, które powołują się na to, że są uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, mają interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie prowadzonym na podstawie art.8 ust.1 ustawy. W ocenie Sądu interes tego rodzaju wskazanym wyżej podmiotom nie przysługuje. Regulacje prawne w zakresie tworzenia wspólnot gruntowych i uczestnictwa w nich przedstawiają się - w zakresie mającym znaczenie dla rozpatrywanej sprawy - w sposób następujący: W świetle przepisu art.1 ust.1 ustawy wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne: 1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi, 2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności, 3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania, 4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych, 5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu, 6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości, 7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw [...], [...] oraz powiatu [...] województwa [...]. Przypadki rozszerzenia, czy też ograniczenia wskazanego wyżej katalogu uregulowano w przepisach art.1 ust.2 i 3 oraz art.3 ustawy. Przesłanki nabycia statusu osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej wskazuje art.6 ust.1 – 3 ustawy, stanowiąc w szczególności w ust.1, że uprawnionymi są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (art.6 ust.1 ustawy). Ustawa stwierdza dalej, że starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art.8 ust.1 ustawy). Organ ten ustala również w drodze decyzji wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) – art.8 ust.2 ustawy. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art.14 ust.1 ustawy). Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art.16 ust.1 ustawy). Członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie (art.16 ust.2 ustawy). Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych (art. 8) nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (art.25 ust.1 ustawy). Z przywołanych wyżej przepisów ustawy wynika, że w oparciu o jej przepisy prowadzi się dwa odrębne postępowania administracyjne w następujących przedmiotach: - ustalenia, które nieruchomości stanowią mienie wspólnoty, - ustalania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W pierwszym postępowaniu administracyjnym rozstrzyga się zatem kwestię o charakterze przedmiotowym, tj. ustala się, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Dopiero potem następuje etap o charakterze podmiotowym, w którym następuje indywidualizacja podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie. Powyższe zróżnicowanie pociąga za sobą konsekwencje w zakresie ustalenia kręgu stron obu wskazanych wyżej postępowań administracyjnych. Uznać należy, że w pierwszym z nich interes prawny przysługuje wspólnocie gruntowej reprezentowanej przez spółkę ustanowioną zgodnie z cytowanymi wcześniej przepisami ustawy. Nie przysługuje on natomiast osobom, które powołują się na to, że są uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Kwestia tych uprawnień nie jest bowiem rozstrzygana w tym postępowaniu. W konsekwencji powyższego słusznie uznało SKO, że interes ten nie przysługiwał osobom wnoszącym odwołanie od decyzji Starosty, albowiem (czemu nie zaprzecza skarga) osoby te nie miały i nie mają umocowania do działania w imieniu wspólnoty gruntowej, na istnienie której się powołują. Osoby te nie są w stanie wykazać, że są członkami właściwych ciał statutowych spółki mającej zarządzać taką wspólnotą spółki. Osobom podpisanym pod odwołaniem, powołującym się na to, że spełniają przesłanki, o których mowa w art.6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. że są uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej będzie przysługiwał interes prawny dopiero w postępowaniu w przedmiocie ustalania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Dopiero bowiem na tym etapie kwestia oceny, czy dana osoba spełnia kryteria z art.6 posiada doniosłość prawną. W sytuacji, w której skarżący wywodzą, że spełniają kryteria osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, winni wystąpić do właściwego Starosty z wnioskiem o ustalenie w formie decyzji administracyjnej - na podstawie art.8 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.