IV SA/Wa 2095/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] z dnia [...] lutego 1982 r. Decyzja Ministra została wydana na podstawie art. 127 § 3, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81, ze zm.), w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 268, ze zm.). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] stycznia 2016 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek J. K. (dalej skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lutego 1982 r. odmawiającej wydania skarżącemu paszportu, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja, której strona żąda stwierdzenia nieważności została wydana przez uprawniony organ w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach, tj. art. 4 ust. 2 pkt 4. Organ nie stwierdził zaistnienia choćby jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił brak analizy przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, wyrażonych w art. 156 k.p.a. pod kątem stosowania represji aparatu komunistycznego wobec obywateli i nieuwzględnienie przepisów Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich. Uzasadniając powołaną na wstępie decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji [...] marca 2016 r. Stwierdził, że podstawą wydania kwestionowanej decyzji był art. 4 ust. 2 pkt 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach, wskazana podstawa prawna rozpatrzenia wniosku strony o wydanie paszportu została zamieszczona przez organ paszportowy w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 1982 r. o wydaniu decyzji. Organ powołując się na § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych (Dz. U. Nr 20, poz. 129) wskazywał, iż w decyzji odmownej wystarczyło powołać podstawę prawną odmowy, co bez wątpienia miało miejsce w kwestionowanej decyzji. Decyzja z [...] lutego 1982 r. wydana została przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy paszportowej ze względu na miejsce stałego zamieszkania skarżącego (§ 1 ust. 1, § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia). W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ paszportowy, kierując się przesłanką określoną w art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach, mógł podjąć rozstrzygnięcie o odmowie wydania skarżącemu dokumentu paszportowego na wyjazd do [...]. Z informacji zawartych na kwestionariuszu paszportowym wynika, iż u podstaw podjęcia decyzji leżała obawa, iż zakres wykonywanej przez skarżącego pracy zarobkowej i posiadanej w związku z jej wykonywaniem specjalistycznej wiedzy i informacji może narazić państwo na utratę wiadomości mających istotne znaczenie gospodarcze dla państwa. Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w dacie podjęcia rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1982 r. istniała norma prawna, która pomimo szerokiego zakreślenia granic uznania administracyjnego, pozwalała stosownemu organowi na wydanie decyzji odmawiającej wydania dokumentu paszportowego w kontekście opisanych w aktach sprawy okoliczności faktycznych. Za bezzasadny został uznany zarzut naruszenia przepisów Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 214 A (III) przyjęta i proklamowana w dniu 10 grudnia 1948), a także Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Organ powołując się na art. 12 Paktu, zwłaszcza ustęp 3 stwierdził, że ograniczenia w sposobie przemieszczania się mogły wynikać jedynie z przepisów ustawy, decyzja ograniczająca wolność przemieszczania się musi przewidywać możliwość odwołania się od niej. Wolność przemieszczania się można ograniczyć wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne do ochrony następujących wartości: 1) bezpieczeństwa narodowego; 2) porządku publicznego; 3) zdrowia lub moralności publicznej; 4) praw i wolności innych osób. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń, iż decyzja Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lutego 1982 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych z ustaleniem okoliczności faktycznych przez organ paszportowy i jego subsumcji z istniejącym wówczas stanem prawnym, a także dokonując rozstrzygnięcia na niekorzyść strony na podstawie niejednoznacznego materiału dowodowego w postaci dokumentów zawartych w aktach paszportowych strony; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności poprzez zaniechanie przez organ odniesienia się do zgodności rozstrzygnięcia decyzji o odmowie wydania paszportu z prawem międzynarodowym, w tym przede wszystkim z Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania sposób niezapewniający stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji rozstrzygnięcia co do przyczyn przyznania mocy dowodowej dokumentom zawartym w aktach paszportowych a odmówieniu tej mocy twierdzeniem zawartym we wnioskach strony z [...] grudnia 2015 r. i z [...] kwietnia 2016 r., a przez to ustalenie, że zachowanie skarżącego wyczerpywało dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji rozstrzygnięcia co do sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji o odmowie wydania paszportu z prawem międzynarodowym, w tym przede wszystkim z międzynarodowym paktem Praw Obywatelskich i Politycznych. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ działający w niniejszej sprawie powinien dokonać rzetelnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia na podstawie jakich przesłanek i w jakich okolicznościach faktycznych miało miejsce wydanie decyzji Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lutego 1982 r., o której stwierdzenie nieważności wnioskował, co w postępowaniu administracyjnym nie miało miejsca. W jego ocenie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. służyły aparatowi represji komunistycznej wyłącznie do bezpodstawnego izolowania obywateli od możliwości poznania i przebywania w innych państwach spoza bloku [...], pomimo tego, iż postępowanie skarżącego nie dawało żadnych powodów ażeby uniemożliwić mu wyjazd poza obszar państwa. W wyniku postępowania władz komunistycznych PRL został on także, ze względu na posiadane wykształcenie, jako [...], pozbawiony możliwości rozwoju intelektualnego i zawodowego poprzez poznawanie nowych i rozwiniętych technologii, a następnie wdrażania zaczerpniętych rozwiązań technicznych na terenie kraju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie narusza prawa, a podniesione zarzuty i przedstawiona argumentacja skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem decyzji Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lutego 1982 r. ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14). W myśl art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przez Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącemu wydania dokumentu paszportowego na wyjazd za granicę tzn. [...] lutego 1982 r.) właściwy organ mógł odmówić wydania paszportu w przypadku, gdy: 1) przeciwko osobie ubiegającej się o paszport toczy się postępowanie karne; 2) osoba ubiegająca się o paszport naruszyła przepisy obowiązujące w sprawach paszportowych; 3) osoba ubiegająca się o paszport w czasie swego pobytu za granicą działała na szkodę interesów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej albo zachowaniem swym naraziła na szkodę dobre imię Polski; 4) przeciwko wydaniu paszportu przemawiają inne ważne względy państwowe; 5) przeciwko wydaniu paszportu przemawia wzgląd na osobę pozostająca pod opieką obywatela ubiegającego się o paszport albo inne ważne względy społeczne. W niniejszej sprawie odmowa wydania paszportu została wydana w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy tzn. przesłankę "innych ważnych względów państwowych". Powyższy przepis umożliwiał organowi wydającemu dokumenty paszportowe dosyć dużą swobodę w zakresie odmowy wydania tego typu dokumentu. Pomimo powyższego przepis ten był normą prawną powszechnie obowiązującą, mógł i stanowił podstawę do wydania decyzji odmawiającej wydania dokumentu paszportowego w danym stanie faktycznym. Podstawą podjęcia decyzji odmownej była obawa, iż zakres wykonywanej przez skarżącego pracy zarobkowej i posiadanej w związku z jej wykonywaniem specjalistycznej wiedzy i informacji może narazić państwo na utratę wiadomości mających istotne znaczenie gospodarcze dla państwa. Podkreślenia wymaga, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności nie był uprawniony do weryfikacji sposobu interpretacji danych okoliczności faktycznych przyjętych przez Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkie Milicji Obywatelskiej w [...]. Minister bowiem w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego nie rozstrzygał ponownie o istocie sprawy ale oceniał jedynie legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę obowiązujące w dacie jego wydania przepisy. Dlatego też Sąd stwierdza, iż organ prawidłowo przyjął istnienie w dacie podjęcia rozstrzygnięcia z [...] lutego 1982 r. normy prawnej, która miała szeroko zakreślone granice uznania administracyjnego i pozwalała właściwemu organowi na wydanie decyzji odmawiającej wydania dokumentu paszportowego. Ponadto stwierdzić należy, że zarówno ani Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ani Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie oceniają czy przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach służyły bezpośredniemu izolowaniu obywateli od możliwości poznawania i przebywania w innych państwach spoza bloku [...] jak również nie oceniają czy odmowa wydania paszportu była dla skarżącego krzywdząca. Decyzja odmowna została wydana przez właściwy organ ze względu na miejsce stałego pobytu skarżącego, co wynikało z § 1 ust 1 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia, właściwość organu nie była przez skarżącego kwestionowana. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania Sąd uznaje za bezzasadny. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż pismem z [...] lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś pismem z dnia [...] marca 2016 r. został poinformowany o nowym terminie załatwienia sprawy, zapewniając w ten sposób stronie czynny udział w postępowaniu. Z powyższych uprawnień nie skorzystał ani skarżący ani jego pełnomocnik. Odnosząc się zaś do zaniechania przesłuchania skarżącego, wskazać należy, iż o takie przesłuchanie skarżący nie wnosił, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w ocenie organu brak było podstaw do przesłuchania skarżącego z urzędu, a skarżący o takie przesłuchanie nie wnosił, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie dominuje pogląd zgodnie, z którym dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wspomnianego artykułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza również naruszenia przepisów Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 214 A (III) przyjęta i proklamowana w dniu 10 grudnia 1948), a także Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Moc wiążącą, jako umowę międzynarodową, posiada Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich Politycznych, ratyfikowany przez Polską Rzeczpospolitą Ludową dnia 3 marca 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Zgodnie z art. 12 Paktu: 1) każdy człowiek przebywający legalnie na terytorium jakiegokolwiek Państwa będzie miał prawo, w obrębie tego terytorium, do swobody poruszania się i wolności wyboru miejsca zamieszkania; 2) każdy człowiek ma prawo opuścić jakikolwiek kraj, włączając w to swój własny; 3) wymienione wyżej prawa nie mogą podlegać żadnym ograniczeniom, z wyjątkiem tych, które są przewidziane przez ustawę, są konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego, zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych i są zgodne z pozostałymi prawami uznanymi w niniejszym Pakcie; 4) nikt nie może być samowolnie pozbawiony prawa wjazdu do swego własnego kraju. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że ograniczenia w sposobie przemieszczania się mogły wynikać jedynie z przepisów ustawy. Nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] był art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach. Ponadto z uwagi na użycie przez ustawodawcę w tym przepisie niedookreślonego zwrotu "inne ważne względy państwowe" należy uznać, iż niniejsza przesłanka jest zgodna z art. 12 ust. 3 Paktu; ograniczenie wynika z ustawy, jest konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego, zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności. Ponadto od decyzji z [...] lutego 1982 r. przysługiwało skarżącemu odwołanie, z uprawnienia tego skarżący nie skorzystał. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez uzasadnienia faktyczne i prawne organy nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zawiera wskazane prawem elementy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), orzekł jak sentencji.