IV SA/Wa 2101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty M. w W. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. B. na podstawie art.138 § 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, parkingiem podziemnym, wjazdem oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...] i części działki nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy [...] w dzielnicy [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku E. B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji, z uwagi na opinię Z. dotyczącą obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Rozpatrując odwołanie E. B. od powyższej decyzji Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Zatem wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy należy interpretować na korzyść inwestora. Podstawę wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowiła opinia Z. dotycząca braku możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że organ wydający zaskarżoną decyzję – Prezydent W. – jednocześnie jest zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w granicach miasta W. – miasta na prawach powiatu. Ulice, przy których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zarówno [...] oraz ul. [...] położone są na terenie miasta W., które na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Do zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg oraz inżynierii ruchu. Oznacza to, że nie ma obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy zarządca drogi jest organem właściwym do podjęcia tej decyzji. Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy może przed wydaniem decyzji zasięgnąć opinii np. zarządcy drogi lub upoważnionego przez zarządcę drogi podmiotu. Taka czynność nie jest uzgodnieniem o jakim mowa w ustawie, nie może być uznana za konieczną, a jej wnioski za wiążące. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ pierwszej instancji winien ponownie rozważyć czy w świetle wskazanych okoliczności można rozpoznać wniosek inwestora i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Należy ponadto pamiętać o wskazanej w dyspozycji art. 7 kpa zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), mimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, decyzja organu pierwszej instancji i jej uzasadnienie zawierające podanie podstawy prawnej odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazuje, że wydanie tego typu decyzji nie jest możliwe z uwagi na fakt, że warunki określone w w/w przepisie nie zostały spełnione łącznie ponieważ teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a propozycja utworzenia wjazdu na teren inwestycji od strony [...] przez istniejący zamknięty parking została zaopiniowana negatywnie przez Z., w konsekwencji organ pierwszej instancji nie miał obowiązku podawania dodatkowej podstawy prawnej wynikającej z przepisów odrębnych, która uzasadniałaby podstawę wydania przez niego decyzji odmownej; 2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 107 oraz przepisu art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania, brak wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu niniejszej sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędnego uchylenia decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Wspólnoty opisał szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podał nieprzekonujące uzasadnienie, że nie obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy zarządca drogi jest organem właściwym do podjęcia tej decyzji oraz, że organ pierwszej instancji winien ponownie rozważyć czy w świetle wskazanych okoliczności można rozpoznać wniosek inwestora i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Należy ponadto pamiętać o wskazanej w dyspozycji art. 7 kpa zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.). Takiego zarzutu nie można postawić organowi pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stosownie do treści art. 60 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w/w ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zaś z treści przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9) powyższej ustawy wynika, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W tym miejscu zauważyć należy, że stosowanie do treści art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta), Zaś z treści ust. 5 wynika, że granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Tak więc w niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zarazem zarządcą drogi. Nie można zatem uznać, że Z. jest innym organem w myśl art. 106 § kpa. Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi mieć w takiej sytuacji formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 kpa, na które przysługiwałoby zażalenie, w przypadku, gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/06 – internetowa baza orzeczeń NSA). Co do zasady uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ wyspecjalizowany w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia i właściwy rzeczowo do dokonania kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W sprawach w przedmiocie warunków zabudowy z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego oraz planowane miejsce jego lokalizacji występuje często przecinanie się zakresów działań dwóch lub kilku organów administracji publicznej. W konsekwencji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest zwrócić się do tych organów o zajęcie stanowiska w określonej kwestii w formie uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 kpa. Źródłem obowiązku współdziałania między organami administracji publicznej jest bowiem brak kompetencji do samodzielnego załatwienia sprawy przez organ upoważniony do wydania decyzji. Istota współdziałania tkwi zatem w konieczności uzyskania przez organ wydający decyzję stanowiska organu uzgadniającego w kwestii, w której nie dysponuje on wystarczającą wiedzą i której rozstrzygnięcie nie należy do jego właściwości. W niniejszej sprawie organem właściwym zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i do dokonania uzgodnień jako zarządca drogi /(zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.)/ jest Prezydent W. Skoro zatem w warunkach niniejszej sprawy jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że w tej sytuacji uzgodnienie w trybie art. 106 kpa nie jest wymagane. Skoro Prezydent W. łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie mógł samodzielnie ocenić i rozstrzygnąć kwestię dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji. Faktem jest, że organ pierwszej instancji zwrócił się do Z. w W., który wydał kilka opinii w tej sprawie odnoszących się negatywnie do możliwości wjazdu na teren inwestycji od strony [...] poprzez istniejący zamknięty parking, który nie pełni funkcji drogi serwisowej, jednakże wnioski z tych opinii nie muszą być dla organu wiążące. Podkreślenia wymaga, iż w związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 14 legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej", językowa wykładnia tego pojęcia (w tym wykładnia prezentowana przez inwestora) jest niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 2 pkt 14 w/w ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi, 2) dostęp przez drogę wewnętrzną, 3) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast z ustaleń postępowania dowodowego w tej sprawie wynika jednoznacznie, że nie zostały spełnione ustawowe wymagania w tym zakresie dotyczące powyższego dostępu do drogi publicznej. Z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków w tym warunku dostępu do drogi publicznej. Skoro więc ustalono, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej to w świetle art. 61 ust. 1 powyższej ustawy niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy wobec braku łącznego spełnienia warunków określonych w powyższym przepisie. W tym kontekście błędne było uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. i wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. by organ pierwszej instancji ponownie rozważył czy można rozpoznać wniosek inwestora i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skoro z ustaleń materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, nie było konieczności by ponownie rozpatrywać wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 500 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego.