IV SA/Wa 2104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - E. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 18 października 2010 r. (data złożenia w organie) skargę "na uchwałę w punkcie opisanym w wezwaniu z dnia 28 września 2010 r.". Skarżący "zaskarżył opisany wyżej punkt w treści uchwały Rady Miejskiej jako niezgodny z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez to wspomniany punkt ogranicza tzw. prawo zabudowy nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 4 prawa budowlanego w ten sposób, że zezwala na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż jednego lokalu, a nie jak stanowi ustawa w art. 3 pkt 2 a "nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych"" i wniósł o stwierdzenie jego nieważności. W pkt 2 skargi skarżący wniósł o zasądzenie kosztów opłaty sądowej oraz kosztów przygotowania czynności, w tym utraconych korzyści z tytułu czasu przeznaczonego na delegalizację niezgodnego z prawem postanowienia, zawartego w uchwale mającej walor przepisu prawa miejscowego. Ponadto skarżący wniósł o sygnalizację bezprawnej i powszechnej praktyki Rad Gminnych, które w planach zagospodarowania przestrzennego ustanawiają ograniczenia, pozostające w oczywistej sprzeczności z konkretnymi przepisami rangi ustawowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący ma interes prawny ponieważ jest właścicielem działek na obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego "uchwała w sposób rażący narusza art. 50 ustawy o samorządzie gminnym poprzez to, że ustanawiając równocześnie normatyw 1500 m² jako minimum powierzchni samodzielnej działki budowlanej rozumieniu art. 4 pkt 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie zawężając kompetencje w zakresie prawa do zabudowy świadomie definiującej taki stan nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, którego walory urbanistyczne aktualizują ideę miejscowości ogrodów". Zdaniem skarżącego 600 m² to typowy standard urbanistyczny niezbędny do pobudowania domu jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Miejskiej w G. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że ustalenie minimalnej wielkości działek budowlanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do kompetencji gminy jako element kształtowania ładu przestrzennego. Normatyw minimalnej wielkości działki budowlanej wpływa bezpośrednio na gęstość zabudowy i zaludnienia terenu, a co za tym idzie – na obciążenie środowiska naturalnego oraz infrastruktury technicznej i społecznej. Teren 39 MN jest terenem zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej na obszarze wiejskim. Plan dopuszcza tu zabudowę jednorodzinną wolnostojącą na dużych działkach 1500 m² i ogranicza wysokość zabudowy do 10 m. Przepisy prawa nie regulują zasad ustalania wielkości działek, odwołując się w definicji działki budowlanej do racjonalności jej zagospodarowania. Ustawa nie zna pojęcie "typowej działki o powierzchni 600 m²". Jest to wielkość często spotykana, ale nie na terenach ekstensywnej zabudowy wiejskiej. Skoro ustalenie normatywu wielkości działki na wsi na 1500 m² nie narusza żadnego przepisu prawa, to trudno w tej sytuacji stwierdzić bezprawne naruszenie interesu prawnego skarżącego. W ustaleniach szczegółowych dotyczących terenu 38 MN znajduje się przepis o zakazie budowy więcej niż jednego jednolokalowego budynku mieszkalnego w obrębie działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S. W pierwszej zatem kolejności należy rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej w G. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jest pismo skarżącego złożone w dniu 28 września 2010 r. w Urzędzie Miejskim w G. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dochował również terminu jej złożenia, określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), a wynoszącego trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 5 października 2010 r., skargę skarżący wniósł w dniu 18 października 2010 r. Spełnienia pozostałych kryteriów dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy upatrywać w sposobie jej oddziaływania na prawa lub uprawnienia skarżącego. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów kpa, wnoszący skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu. Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia przejść do oceny tego czy interes prawny skarżącego został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż: "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego". Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 lutego 2011 r. na pytanie przewodniczącej właścicielem działek o jakich numerach jest skarżący na terenie 38 MN objętym planem, skarżący odpowiedział, że "jest właścicielem dwóch działek, fakt nie został zaprzeczony przez organ, a sprawa ta nie ma doniosłości prawnej w kwestii uzasadnienia interesu prawnego skarżącego". Przewodnicząca zamknęła rozprawę i zobowiązała skarżącego do złożenia w terminie 7 dniu wypisu z ewidencji gruntów ze wskazaniem działek, leżących na terenie 38 MN objętych planem, których skarżący jest właścicielem. We wskazanym terminie skarżący nie udzielił odpowiedzi na pytanie Sądu. Z przyczyn losowych zamknięta rozprawa została otworzona na nowo i wyznaczono następny termin rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2011 r. (data złożenia w biurze podawczym WSA w Warszawie – 14 marca 2011 r.) skarżący odmówił wskazania nieruchomości, których jest właścicielem na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą (str. 2 w/w pisma, k. 35 akt sądowych, pkt Ad. 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący nie wskazał, których działek – na terenie objętym zaskarżoną uchwała – jest właścicielem. Podkreślić należy jednocześnie, że z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do organu również nie wynika, których działek – na terenie objętym zaskarżoną uchwała – jest skarżący właścicielem. Z okoliczności podanych w skardze i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wynika "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" treścią uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z art. 58 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.