IV SA/Wa 2105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania, z wniosku Fundacji [...], w sprawie szkody w środowisku chronionej przyrody na obszarze zabytku w K. i w jego otoczeniu, powodowanych przez Gminę S.oraz firmy prowadzące działalność przemysłową (przemysł metalowy) na terenie zabytku folwarku Przedsiębiorstwa [...] w K. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie toczyło się w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), zwaną dalej ustawą szkodową oraz dotyczyło tylko rozstrzygnięcia kwestii poprawności wydania przez RDOŚ w [...]odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku z dnia 18 sierpnia 2011 r. Zdaniem organu należało wykluczyć możliwość uznania za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku faktu przyjęcia przez Radę Gminy S.uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zamiany 150 ha obszaru rolnego z chronioną przyrodą i krajobrazem zabytkowego zespołu wsi K. na teren przemysłowy, bowiem nie mamy tu do czynienia z zakresem podmiotowym ustawy szkód owej. Podważany przez stronę dokument ma charakter planistyczny. Wskazywane zagrożenie powstania szkody w środowisku pochodziłoby bowiem od działalności, która dotychczas nie została podjęta, a jedynie w dokumencie planistycznym została wskazana potencjalna możliwość jej prowadzenia. Nie ma natomiast pewności czy kiedykolwiek działalność taka zostanie podjęta. Zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. szkoda w środowisku miała powstać w związku z działalnością Gminy S., polegającą na odprowadzaniu zanieczyszczonych wód opadowych z obiektów i parkingu działek o nr [...] w K., do gruntu i stawu parku oraz z odprowadzaniem zanieczyszczeń do powietrza, gleby i wód przez firmy działające na obszarze i w zabudowaniach folwarku rolnego w K., przy czym imiennie została tu wskazana firma P. Ponadto szkoda miała zostać spowodowana wycięciem z obszaru 10 ha lasu, dawnego zwierzyńca przynależnego historycznie do zabytkowego zespołu, dziesiątków drzew w tym obiektów oznaczonych jako pomniki przyrody oraz zezwolenia na wycinkę drzew z obszaru zabytkowego folwarku w K. Korzystając z zasobów informacji zawartych w mapach cyfrowych wskazano, że ani działka o nr ew. [...] obręb [...] K., na której zlokalizowany jest zabytkowy zespół pałacowo-parkowy, ani działki z nią sąsiadujące nie znajdują się w obrębie żadnego obszaru chronionego w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody. Podkreślenia, zdaniem organu odwoławczego, wymaga fakt, iż ochrona przedmiotowego terenu wynikająca z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r, Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), nie jest równoznaczna z ochroną w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy podkresłił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika natomiast, iż na terenie działki o nr ew. [...] obręb K., ustanowiono pomnik ochrony przyrody o przyporządkowanym numerze [...] obejmujący dwa okazy dębu szypułkowego oraz sosnę wejmutkę. Pomnik przyrody znajduje się jednak na posesji należącej do wnioskującej. Natomiast na obszarze, wspomnianego w zgłoszeniu szkody w środowisku tzw. Lasu [...], nie ustanowiono żadnego pomnika przyrody. W postępowaniu wstępnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie nie potwierdzono wydania przez Gminę S. zezwoleń na wycinkę drzew z terenu zespołu pałacowo-parkowego w K.. Decyzja taka była wydana natomiast przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wniosek władającej działką o nr ew. [...] obręb [...] K., przy czym wycinka dotyczyła samosiewów drzew liściastych o średnicach pni do 5 cm, bez usuwania krzewów ozdobnych z terenu parku w K. Od czasu wydania powyższej decyzji [...]z Wojewódzki Konserwator Przyrody nie wydał dalszych zezwoleń na usunięcie drzew z terenu zabytku o przyporządkowanym w rejestrze zabytków nr [...], co zostało potwierdzone w piśmie z dnia 22 września 2011 r. Urząd Gminy wskazał ponadto, iż występujący w pismach zgłaszającej szkodę w środowisku Las [...] należy do Lasów Państwowych. Zważywszy jednak, iż obszar ten również nie został objęty żadną formą ochrony przyrody ani nie występują tam pomniki przyrody, nie ma przesłanek co do potencjalnej możliwości zaistnienia szkody w środowisku w chronionych gatunkach lub chronionych siedliska przyrodniczych, która uzasadniałaby wszczęcie postępowania w trybie ustawy szkodowej. Organ odwoławczy podał także, że na podstawie informacji przekazanej z Urzędu Gminy S., ustalono, iż wskazana w zgłoszeniu działka nr [...], z której odprowadzane ścieki miały spowodować szkodę w środowisku, jest faktycznie podzielona na działki o nr [...] i [...], przy czym tylko działka [...] jest działką zabudowaną i stanowi własność osoby fizycznej. Na działce tej znajduje się szczelny zbiornik bezodpływowy. Pozostałe działki są gruntami rolnymi niezabudowanymi. Natomiast wskazane przedsiębiorstwo nie prowadzi działalności na terenie wsi K., ani nie jest właścicielem żadnej działki w tym obszarze. Organ odwoławczy podzielił stanowisko RDOŚ w [...], że nie zaistniały przesłanki wskazujące na zasadność podjęcia takiego postępowania. W sprawie bowiem nie można było wykazać zależności pomiędzy działalnością podmiotu i efektem tej działalność na wskazanym przez stronę obszarze. Strona nie sprecyzowała na czym miała polegać przedmiotowa szkoda, jednak z uwagi na brak występowania na przedmiotowym terenie obszarów chronionych w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, nie ma uzasadnienia, zdaniem organu, co do wszczęcia postępowania w zakresie szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach, natomiast brak działalności wskazanego podmiotu eliminuje możliwość wykazania, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a tylko taka działalność może spowodować szkodę w wodach lub w powierzchni ziemi. Nawiązując do zarzutu strony dotyczącego braku przeprowadzenia oględzin, organ odwoławczy wskazał, że w gestii organu prowadzącego postępowanie pozostawia się decyzję o doborze środków dowodowych. Jeśli organ na podstawie posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz zgromadzonych dowodów jest w stanie ocenić stan faktyczny i podjąć rozstrzygnięcie, nie jest zobligowany do przeprowadzania dodatkowych czynności dowodowych. Z zażalenia strony nie wynika natomiast, w stwierdzeniu jakich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie miało pomóc przeprowadzenie żądanych oględzin. Art. 78 § 2 Kpa rozstrzyga, iż organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] z siedzibą w S., zarzucając mu wydanie z rażącym naruszeniem Prawa ochrony środowiska oraz przepisów postępowania przez brak przeprowadzenia wizji lokalnej, niezbadanie istniejącego stanu, zaniechanie ustalenia sprawców szkód w środowisku na chronionym obszarze w K., nieustalenie rozmiaru i rodzaju szkód oraz bezpodstawne zaniechanie obligatoryjnych działań naprawczych i odszkodowawczych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), zwaną dalej ustawą szkodową. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 3 ustawy szkodowej zgłoszenie, zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę podmiotu zgłaszającego bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby; 2) określenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Następnie organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 24 ust. 5). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 24 ust. 7). Należy mieć na względzie, że powołana ustawa szkodowa nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego organy orzekające w tego typu sprawach obligowane są również do uwzględnienia i stosowania przepisów K.p.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy postępowanie zostało wszczęte na wniosek Fundacji [...], który wpłynąłł do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]w dniu 18 sierpnia 2011 r. We wniosku tym zawarto żądania wszczęcia postępowania naprawczego i odszkodowawczego w związku z powstaniem: - szkody w środowisku przyrody zabytkowego parku w K. powodowej przez gminę S.odprowadzeniem zanieczyszczonych wód opadowych, - szkody powodowanej przez działalność przemysłową firm działających na obszarze folwarku w K. odprowadzających zanieczyszczenia do powietrza, gleby i wód, - szkody powstałej przez zezwolenie gminy S.na wycięcie dziesiątków drzew z chronionego obszaru, - zagrożenia powstania potencjalnej szkody w środowisku chronionej przyrody i krajobrazu w następstwie wprowadzenia zmiany Studium uchwałą Rady Gminy S.nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Po wpłynięciu takiego zgłoszenia rolą organu administracji była ocena, czy zawiera ono wszystkie elementy, o jakich mowa w przywołanym wyżej art. 24 ust. 3 ustawy szkodowej. Wskazany przepis posługuje się bowiem terminem "zgłoszenie zawiera" wobec tego winny znaleźć się w nim wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, czyli m.in. wskazanie miejsca i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Tymczasem, jak wynika ze złożonego wniosku, nie zawiera on daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą. W ocenie Sądu jest to ustalenie mające o tyle istotne znaczenia, ponieważ zależy od niego, jakie przepisy będą miały w sprawie zastosowanie. Uchybienia tego nie dostrzegł ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy. Brak wskazania daty szkody powodowało, że organ winien był wezwać wnoszącego pismo, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 64 § 2 K.p.a., do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Dopiero uzupełnienie wniosku w tym zakresie powodowałoby możliwość nadania sprawie dalszego biegu. Niezależnie od powyższego wskazać także należy na inne naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił, się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], a którego to naruszenia nie zauważył organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sprawie będącej przedmiotem skargi, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po złożeniu przez Fundację [...] zgłoszenie o wystąpieniu szkody w środowisku, ustalił następnie strony postępowania administracyjnego i zawiadomił je, w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r., o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W ocenie Sądu w piśmie tym organ administracji publicznej, działając już na zasadach ogólnych wynikających z K.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformował o treści art. 10 K.p.a. Co do zasady bowiem zarówno ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, zebranie materiału dowodowego oraz poinformowanie stron o zakończeniu postępowania dowodowego następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej posługuje się określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", jako warunkujące możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust 1 cyt. ustawy, albo podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Wobec tego wskazany przepis daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Prowadzenie formalnego postępowania dowodowego i zawiadomienie stron o jego zakończeniu powoduje, że organ naraża się na zarzuty, jak ten podniesiony w skardze, a dotyczący wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekroczył granice wskazanej powyżej "wstępnej merytorycznej oceny" zgłoszenia ponieważ ustalił krąg stron postępowania, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Uznać zatem należy, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie ogólnej zasady wynikającej z art. 61 § 3 K.p.a. Wobec tego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mógł następnie orzec, na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, o odmowie wszczęcia postępowania, skoro de facto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało już wszczęte. W takiej sytuacji winien był jedynie rozważyć możliwość umorzenia postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze dotyczący rażącego naruszenia ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ ustawa ta nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeł, jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ I instancji wezwie skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia, poprzez wskazanie dat wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, następnie ustali, czy w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy szkodowej. W przypadku ustalenia, że przepisy niniejszej ustawy mają zastosowanie w sprawie dokona następnie wstępnej merytorycznej oceny zgłoszenia i w zależności od tych ustaleń orzeknie na podstawie przepisów cyt. ustawy.