IV SA/Wa 2106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. - oddala skargę - IV SA/Wa 2106/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2010 o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa nowego odcinka ul. [...] wraz z rozbudową ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną" w K. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-4 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1-3 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], dalej zwaną "decyzją Prezydenta Miasta K." ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "Budowa nowego odcinka ul. [...] wraz z rozbudową ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną" - na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] w K. (obręb [...]). W dniu [...] czerwca 2012 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynął wniosek A. K., o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Skarżący zarzucił ww. decyzji rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.). Uzasadniając swoje żądanie skarżący wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 1998r. zwrócił się do Wojewody [...] o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...] (obręb [...]), powstałej m.in. z podziału wywłaszczonych parcel: [...] i [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], odmówił zwrotu przedmiotowej działki na rzecz skarżącego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2001 r., znak: [...], odmówił zwrotu działki nr [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 września 2004 r., sygn. akt.: II SA/Kr 3854/01, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2001 r. Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], odmówił zwrotu działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) na rzecz skarżącego. Uzasadniając swoją decyzję Starosta K. wskazał, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K., na mocy której przedmiotowa działka stała się z mocy prawa własnością Gminy K. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, pełnomocnik skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. podniósł, iż sprawa zwrotu działki nr [...] toczy się od 31 lipca 1998r. W związku z tym, Prezydent Miasta K. przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], winien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej z uwagi na fakt, iż stała się ona zbędna dla celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]2, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu do ww. postanowienia organ wskazał, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. pochodzi od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z takim wnioskiem. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż z akt sprawy, zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. wynika, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu na prawach strony. Wojewoda [...] podniósł ponadto, iż skarżący nie nabył żadnych praw do działki nr [...] (obręb [...]), która została objęta decyzją Prezydenta Miasta K. i tym samym nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej zwanego Ministrem", za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniósł A. K. Skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu do złożonego zażalenia, skarżący powtórzył stan faktyczny, przytoczony we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 4 czerwca 2012 r. Ponadto, skarżący powtórzył zarzuty, zawarte w w w. wniosku o stwierdzenie nieważności, skierowane przeciwko decyzji Prezydenta Miasta K. Uzasadniając zarzuty, skarżący wskazał, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Skutek przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć bezpośredni wpływ na postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...]. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu pierwszej instancji, iż jego mocodawca nie nabył praw do działki nr [...], bowiem postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zdaniem skarżącego, jeżeli w ocenie organu, powtórne nabycie własności nieruchomości przez A. K. jest niemożliwe z uwagi na realizację celu inwestycji celu publicznego na działce będącej przedmiotem zwrotu to uznać należy, że działania skarżącego mieszczą się w desygnacie słowa "właściciel", chociaż własność ta nie jest jeszcze potwierdzona. Ochrona prawa własności, jak również ochrona przed bezpodstawnym wywłaszczeniem, została podniesiona do rangi zasad konstytucyjnych i rozciąga się na usuwanie skutków takiego wywłaszczenia. Mając to na uwadze oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w ocenie skarżącego, przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., przysługuje także osobom, które w momencie wszczęcia przedmiotowego postępowania były stronami postępowania, dotyczącego zwrotu nieruchomości stanowiącej przedmiot realizacji inwestycji celu publicznego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonym postanowieniu utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 podtrzymując w uzasadnieniu argumenty, które legły u podstaw postanowienia organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie art. 28 i 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Oraz naruszenie 7,8, 77 w zw. Z art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na treść art. 157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, którym w przedmiotowej sprawie na mocy art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, był Wojewoda [...]. Na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 kpa, właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 2 kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów jest właściwy w sprawie minister. Zatem organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. jest obecnie Minister. Jak trafnie stwierdził organ II instancji, postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, będącej w obrocie prawnym, wywołuje dwuetapowe postępowanie: w pierwszym etapie organ bada, czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot oraz czy wykazano podstawę z art. 156 § 1 kpa. W drugim etapie dokonywana jest ocena merytoryczna wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Wynika z powyższego, że organ prowadząc postępowanie nadzwyczajne, bada w pierwszej kolejności dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z art. 157 kpa, a dopiero gdy uzna, że może ono być prowadzone, bada decyzję merytorycznie pod kątem istnienia przesłanek jej nieważności i stwierdza nieważność decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa albo odmawia stwierdzenia nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie w przypadku braku jednej z podmiotowych lub przedmiotowych przesłanek dopuszczalności wniosku, a więc gdy wniosek nie został złożony przez osobę będącą stroną w sprawie, gdy kwestionowana decyzja nie istnieje lub gdy istnieją inne przeszkody prawne ustanowione w ustawach odrębnych, wykluczające prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak trafnie zauważyły orzekające w sprawie organy, badanie zasadności złożonego wniosku, czyli stwierdzenie, czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 kpa, może nastąpić podczas merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może natomiast ono następować na wstępnym etapie badania dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Dopiero stwierdzenie przez organ administracji, że nie zachodzą przesłanki, skutkujące obowiązkiem odmowy wszczęcia tego postępowania, umożliwia merytoryczną ocenę wskazanych przez wnioskodawcę podstaw stwierdzenia nieważności. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasadne jest stanowisko organów, że skoro w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Prezydenta Miasta K., zatem krąg podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności należy ustalić opierając się na przepisach określających strony postępowania, dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Ustawa wprowadzała dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę, którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i byciu adresatem decyzji wiązało się nie tyle z samym interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 kpa, ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi, oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd podziela pogląd organów, że z akt administracyjnych postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. wynika, iż A. K. nie brał w przedmiotowym postępowaniu udziału na prawach strony. Sąd zgadza się z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowo - administracyjnego (patrz m.in. cytowany przez organy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 2520/98), iż stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie organy powołały się na ugruntowany pogląd orzecznictwa i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 kpa, musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. Jak zauważyły organy, w zażaleniu na zaskarżone postanowienie skarżący status strony wywiódł stąd, iż decyzją Prezydenta Miasta K. objęto działkę, w stosunku do której skarżący złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Nadto podkreślił, że skarżący wnioskiem z dnia 31 lipca 1998 r. zwrócił się do Wojewody [...] z żądaniem zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] (obr. [...]), objętej decyzją Prezydenta Miasta K., a postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 4 czerwca 2012 r. nie zostało ostatecznie zakończone. Ponadto, Trafnie ocenił Minister, że powyższa okoliczność nie uzasadnia przyznania A. K. interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Interesu prawnego skarżącego nie można wywieść z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją drogową, zaś samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez stosownego w tym przedmiocie aktu, nie stanowi stwierdzenia prawa do nieruchomości. Sąd podziela zatem konkluzję organów, że skarżący nie posiada przymiotu strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Wystąpienie określonych podmiotów (nawet gdyby byli to poprzedni właściciele) z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie kształtuje jeszcze praw tych osób do podważania czynności prawnych, dotyczących wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji – jak zasadnie uznały organy- nie posiadają oni podstaw do kwestionowania wszystkich decyzji, dotyczących przedmiotowych nieruchomości, wydanych po jej wywłaszczeniu. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się jej zwrotu i daje byłemu właścicielowi prawo do czynnego występowania w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu. Wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie kreuje jeszcze żadnego prawa do nieruchomości, a jedynie tworzy pewną hipotetyczną sytuację, która nie spełnia wymogu interesu konkretnego, obiektywnie sprawdzalnego, a zatem nie może być kwalifikowana jako interes prawny wnioskodawców. Trafnie zauważyły organy, że nawet pełnomocnik skarżącego sam przyznaje, iż A. K. prawo własności do działki nr [...] nie przysługuje i jest uzależnione od zdarzenia przyszłego i niepewnego, czyli od wydania decyzji przez właściwy organ. W przedmiotowej sprawie Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], odmówił zwrotu działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) na rzecz A. K. Sąd podziela ocenę organu, że skoro skarżący nie ma prawa własności do ww. działki, wywodzenie interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., poprzez powołanie się na prowadzone postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], jest niewystarczające do przyznania mu przymiotu strony do złożenia takiego wniosku. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.