IV SA/Wa 211/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004- 2006" w ramach działania pod nazwą "Ułatwianie startu młodym rolnikom" postanawia: odrzucić skargę. D. G. zaskarżył do Sądu Administracyjnego pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] podtrzymujące stanowisko Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 czerwca 2005r. o odrzuceniu wniosku skarżącego dotyczącego dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w ramach działania pod nazwą "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną i na tej podstawie wnosił o jej uchylenie, zarzucając naruszenie zasad przyznawania dofinansowania i nienależyte informowanie wnioskodawcy o przebiegu postępowania. W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., ma charakter informacyjny i potwierdza negatywną ocenę danych zawartych we wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę w pierwszej kolejności należało przeanalizować kwestię jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że nie każdy przejaw aktywności organów administracji publicznej podlega kontroli sądowej. Ustawa konstytucyjna zawiera tutaj wyraźne ograniczenie. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej "w zakresie określonym ustawą". Aktem prawnym, który wyznacza zakres kontroli administracji publicznej, jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej u.p.p.s.a./. Stosownie do dyspozycji art. 3 § 2 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zauważyć przede wszystkim , zgodnie z treścią art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm./ Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Podstawę procesową tych decyzji stanowić będą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 1 pkt 2 oraz art. 107 k.p.a. W odniesieniu do niniejszej sprawy odrębnymi przepisami, o których mówi ustawa o ARiMR, są przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju /Dz. U. Nr 116, poz. 1206/ oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, czyli rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" /Dz. U. Nr 197, poz. 2032/, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" /Dz. U. Nr 207, poz. 2117/, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2004 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" /Dz. U. Nr 252, poz. 2527/. Integralną częścią rozporządzeń wykonawczych są załączniki, w szczególności w części dotyczącej Systemu Wdrażania Działań oraz Działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Przepis art. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju określa, iż w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się sektorowe programy operacyjne finansowane z publicznych środków krajowych lub współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich", o uczestnictwo w którym ubiegał się skarżący, jest finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz z budżetu Państwa. Program ten ustanawia warunki i tryb przyznania pomocy finansowej. Dofinansowanie projektu - przedsięwzięcia jest realizowane w ramach działania, będącego przedmiotem umowy o dofinansowanie pomiędzy beneficjentem a instytucją wdrażającą. Konkretyzacja uprawnień wynikać będzie z umowy /w przypadku jej zawarcia/. Należy stwierdzić, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji w sprawach przyznawania dofinansowania projektów w zakresie Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Stosownie do treści art. 11 ust. 6 tej ustawy na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, z zastrzeżeniem ust. 7. Ten ostatni nakazuje wydać decyzję, lecz tylko w przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem. Sąd stwierdził jednakże, iż taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący - jako potencjalny beneficjent - nie był jednocześnie instytucją pośredniczącą lub instytucją zarządzającą. Nie mieścił się bowiem w definicjach tychże pomiotów zawartych w art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W myśl art. 27 wyżej wymienionej ustawy dofinansowanie projektów polega na zwrocie określonej w umowie o dofinansowanie projektu części wydatków poniesionych przez beneficjenta. Stąd też projekt może być dofinansowany na podstawie umowy zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Postępowanie w sprawie przyznania dofinansowania jest więc postępowaniem kwalifikacyjnym prowadzącym do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która określi zakres praw i obowiązków stron umowy /termin wypłaty środków, przypadki w których zaistnieje obowiązek zwrotu środków, sposób zabezpieczenia/. Prowadzi to do konkluzji, że dokonanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oceny wniosku o przyznanie dofinansowania nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, lecz jest w istocie czynnością ustalającą prawidłowość bądź nieprawidłowość złożonego wniosku oraz dokonującą jego oceny pod względem spełniania kryteriów dostępu do danego programu. W nawiązaniu do powyższego konieczne jest podkreślenie, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a pisma skierowane do skarżącego nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. Z powołanych wyżej rozporządzeń wykonawczych oraz załączników wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż ustawodawca nie przewidział w nich formy decyzji administracyjnej jako aktu finalizującego postępowanie o przyznanie dofinansowania w zakresie wyżej wymienionego działania. Wszystkie powoływane wyżej akty normatywne konsekwentnie mówią o umowie, jako o formie pozytywnego zakończenia postępowania. Warto wskazać, że - zgodnie z pkt 5.4 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (...) - zatwierdzenie projektu do realizacji następuje formalnie z dniem zawarcia umowy. Badając kwestię dopuszczalności skargi - w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne jest także ustalenie, czy zaskarżone przez stronę pismo nosi cechy decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w judykaturze wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Treścią decyzji jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej, skierowanej do konkretnie oznaczonego adresata. Jest to jednocześnie akt o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne /por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 3 wydania, B. Adamiak, J. Borkowski str. 415/. Podstawą prawną decyzji administracyjnej /art.104 k.p.a./ jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej /vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r., sygn. SA/Ka 347/96, LEX nr 28712/. Przepis art. 104 k.p.a. przewiduje, że decyzja administracyjna jest wydawana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji /por. Komentarz do KPA Przybysz LexisNexis Warszawa 2004 r./. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z kodeksu, lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie. Kompetencja ta może wynikać z przepisów o właściwości organu administracji publicznej lub z przepisów powołujących dany organ do załatwienia spraw określonego rodzaju w formie decyzji administracyjnej albo z porozumienia zawartego pomiędzy organem administracji publicznej a innym podmiotem. Konieczne jest wiec również istnienie podstawy materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Zdaniem Sądu, w sytuacji, kiedy określona sfera działalności należy do spraw o charakterze cywilnoprawnym, upoważnienie organu administracji do władczego uregulowania pewnego elementu tej sfery w drodze decyzji administracyjnej winno być wyraźne. Oznacza to, że w takiej sytuacji dopuszczalność wydania decyzji winna wynikać wprost z przepisu prawa i nie może być mowy o domniemaniu dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, iż przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu dotyczących kwestii dofinansowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa różnych przedsięwzięć. Istnieje ugruntowana linia orzecznicza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wedle której sprawy te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych /vide postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1786/04, nie publ. - w odniesieniu do programu SAPARD; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2102/04, nie publ. - w odniesieniu do udzielania kredytów preferencyjnych, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1215/05 - w przedmiotowo tożsamej sprawie/. Z wyżej wskazanych powodów Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, będące przedmiotem zaskarżenia, ma charakter decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, analiza argumentów podniesionych w skardze i odpowiedzi na skargę w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że wskazanego przez skarżącego pisma nie można uznać za decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które służy skarga do Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Skoro żądania zawarte w skardze będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 u.p.p.s.a. - podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji