IV SA/Wa 2112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów do zgłoszonej pracy geodezyjnej -oddala skargę- [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "WINGiK) decyzją z [...] maja 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej też: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. ustalającą opłatę w wysokości 95,60 zł za udostępnienie materiałów zespołu do zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej mapy z projektem podziału nieruchomości w miejscowości [...] - działki o nr ew. [...], [...], [...] (nr ewidencyjny zgłoszenia [...]). Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: W dniu [...] sierpnia 2014r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (dalej: "PODGiK") wpłynęło zgłoszenie M. W. geodety uprawnionego dotyczące mapy z projektem podziału nieruchomości w m. [...], działki o nr ew. [...], [...], [...]. W dniu 28 sierpnia 2014r. organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny naliczył opłatę za udostępnione materiały zasobu i wystawił podmiotowi zgłaszającemu prace geodezyjne tj. firmie "Usługi [...]" z siedzibą w [...] Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] na kwotę 95,60 zł. Po otrzymaniu w/w dokumentu wnioskiem z dnia [...] września 2014r. M. W. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2015r., poz. 520 -dalej "Pgk"). We wniosku podniosła, że wysokość przedmiotowej opłaty oraz sposób jej ustalania zawarty w Dokumencie Obliczenia Opłaty są wadliwe. Decyzją z dnia [...] z dnia [...] listopada 2014r. Starosta [...] ustalił M. W. prowadzącej działalność gospodarczą opłatę w wysokości 95,60zł za udostępnienie materiałów zasobu do zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej mapy z projektem podziału nieruchomości w miejscowości [...] (działki nr ew. [...], [...], [...]). Od powyższej decyzji M. W. wniosła odwołanie zarzucając Staroście [...] naruszenie art. 40d ust.1 i 2 Pgk w zw. z ust. 16 załącznika do ustawy poprzez wadliwość obliczenia opłaty ze względu na niezastosowanie wzoru Wop, o którym mowa we wskazanym ust. 16 załącznika do ustawy, poprzez niezastosowanie współczynnika K=0,5. W odwołaniu zarzucono również, że wydane przez organ dokumenty są niepełnowartościowe. Po rozpatrzeniu sprawy przez [...] WINGiK organ ten decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy ustawy Pgk oraz podniósł, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż w złożonym do PODGiK zgłoszeniu prac geodezyjnych z dnia [...] sierpnia 2014r. nr identyfikacyjny [...], pod pozycją 14 "Lista zbiorów danych lub innych materiałów zasobu, które w ocenie wykonawcy prac geodezyjnych są potrzebne do wykonania prac geodezyjnych" odwołująca określiła w Lp.3 - kod materiału zasobu 11.2, a w Lp.4 - kod materiału zasobu 11.12 Organ zauważył zatem, że zgodnie z ust.3 pkt 1 lit. a) załącznika do ustawy współczynnik K=0,5 stosuje się jedynie do udostępniania materiałów zasobu. Tymczasem udostępnione M. W. dokumenty nie stanowią materiału zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym samym przy ustalaniu opłaty za ich udostępnienie nie stosuje się współczynnika K. Wyjaśniono również że zamieszczone na wydanych wypisach klauzule, których zastosowanie przez organ I instancji zarzuca skarżąca, zdaniem organu nie mają wpływu na ustalenie opłaty za udostępnione materiały. Reasumując organ uznał, że w Dokumencie Obliczenia Opłaty organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę dla M. W. za udostępnione dokumenty do zgłoszenia pracy geodezyjnej. Niezgadzając się z w/w rozstrzygnięciem organu II instancji skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r. W skardze zarzucono wydanie decyzji: - z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), ponieważ została wydana przez organ niewłaściwy. Właściwym organem, zdaniem skarżącej, do rozpoznania jej odwołania było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wywiodła, że zgodnie z art. 41 b ust.2 ustawy Pgk, wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu. Według art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są - w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, przy czym - wg art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy - organami odwoławczymi są samorządowe kolegia odwoławcze. Ponieważ ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani przed dniem 12 lipca 2014 r., ani po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy z 2014 r., nie stanowiła i nadal nie stanowi inaczej (w sprawie opłat za czynności geodezyjne organem pierwszej instancji był uprzednio i jest obecnie starosta), jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania winno być wskazane samorządowe kolegium odwoławcze. Zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, które weszły wżycie z dniem 12 lipca 2014 r., spowodowały w szczególności dodanie art.40 f ust. I stanowiącego, iż w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie organem tym - w świetle art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy - jest nadal starosta. To stanowisko, zdaniem skarżącej, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. (np. postanowienie z dnia 3 września 2014 r. sygn. I OW 82/14, z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. O OW 192/14). art. 6 k.p.a. w zw. z art. 40b ust.1 ustawy Pgk z uwagi na nieuprawnione naliczenie i pobranie opłaty za czynność polegającą sporządzeniu i wydaniu wypisu z operatu ewidencyjnego, podczas gdy czynność ta nie jest objęta normą upoważniającą organ administracji do obliczenia i pobrania opłaty. Zdaniem skarżącej zarówno organ I jak i II instancji wadliwie utożsamiły "odpłatną" czynność określoną w art. 40b ust.1 pkt 2 ustawy (tj. "sporządzenie i wydanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków) z inną czynnością tj. "sporządzenia i wydania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego". Zdaniem skarżącej pod pojęciem operat ewidencji gruntów i budynków rozumieć należy projekt operatu opisowo- kartograficznego, o którym mowa w przepisie art. 24a ust.4 ustawy Pgk, po spełnieniu warunków określonych w ust. 8 tegoż artykułu w brzmieniu z przed nowelizacji z lipca 2014r. - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 40d ust.1 i ust.2 Pgk, ze względu na niezastosowanie wzoru WOP, o którym mowa w ust. 16 Załącznika do ustawy, w szczególności poprzez niezastosowanie współczynnika K=0,5. Zdaniem skarżącej zastosowanie w/w wzoru oraz współczynnika K=0,5 winno mieć miejsce do obliczenia należnej opłaty, bowiem dotyczy on przypadku udostępniania materiałów zasobów wykonawcom prac geodezyjnych i kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, a przy tym nie miał zastosowania współczynnik CL. Niezastosowanie wskazanego wzoru oraz współczynnika zdaniem skarżącej wskazuje, że wysokość opłaty została obliczona w sposób niezgodny z w/w przepisami ustawy. Skarżąca podkreśliła przy tym, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały i błędnie zastosowały pojęcie "materiały zasobu" dla potrzeb obliczenia opłaty, bowiem zdaniem tych organów wypis z rejestru gruntów w postaci drukowanej nie stanowi materiału zasobu co wskazuje, że przy naliczeniu opłaty nie stosuje się współczynnika K - a co jest stanowiskiem nieprawidłowym. Zdaniem skarżącej ust.16 załącznika do ustawy wprost określa wzory, mające zastosowanie dla Tabeli 11, a wiec i dla pozycji Ip. 2 tej Tabeli (tj. opłaty właściwej za "Wypis z rejestru gruntów w postaci drukowanej"). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jt. Dz. U. z 2012., poz. 270 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że jest ona nieuzasadniona. Podstawowy zarzut skargi będący jednocześnie zarzutem najdalej idącym sprowadza się do zakwestionowania: właściwości, w niniejszej sprawie, organu odwoławczego tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zdaniem skarżącej organem właściwym do rozpoznania jej odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r. było bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zdaniem Sądu zarzut ten jednak nie jest uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie starosta wydał decyzję administracyjną ustalającą opłatę za udostępnienie materiałów zasobu do zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej mapy z projektem podziału nieruchomości w miejscowości [...] - działki o nr ew. [...], [...], [...] (nr ew. zgłoszenia [...]). Nie ulega wątpliwości, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - z uwagi na ich specyfikę - mieszczą się w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych i należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 o finansach publicznych stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji dotyczących należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Jednakże ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi niewątpliwie ustawę odrębną w stosunku do ustawy o finansach publicznych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 tej drugiej ustawy. Daje to podstawę do przyjęcia, że przepisem kompetencyjnym dla starosty wydającego decyzję o ustaleniu spornej opłaty jest art. 6a ust. 1 pkt 2b ustawy Pgk, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Starosta działa bowiem w tym przypadku jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. W konsekwencji niewłaściwe jest powoływanie się przez skarżącą na art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w celu ustalenia organu odwoławczego w takich sprawach, jako że art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (w rozpoznawanej sprawie w stosunku do starosty powiatowego). Właściwość organów w sprawach geodezyjnych i kartograficznych (w tym dotyczących ustalania spornej opłaty) należy zatem ustalać na podstawie przepisów szczególnych (odrębnych) w stosunku do ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był organem właściwym do rozpoznania odwołania w tej sprawie. Sąd wskazuje również, iż podobny pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2015r. sygn. I OW 226/14, którym dokonano rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Pozostałe zarzuty skarżącej sprowadzają się do przyjęcia, iż organ błędnie uznał, iż winna być wniesiona opłata za czynność polegającą m. in. na udostępnieniu materiałów w postaci kopii arkusza mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej i wypisu z rejestru gruntów w postaci drukowanej, a także przyjęcia, iż organ w sposób nieprawidłowy przy ustalaniu opłaty nie zastosował współczynnika K=05, o którym mowa w pkt 3 ust.1 tiret 1 załącznika do w/w ustawy, przy obliczaniu tejże opłaty. Należy zatem w tym miejscu zauważyć, że jedną z form, w jakiej starosta udostępnia zainteresowanym informacje zawarte w operacie ewidencji jest wypis z rejestru gruntów (art. 24 ust.3 pkt 1 ustawy Pgk). Z kolei przepisem art. 40b ust.1 pkt 2 ustawy Pgk ustawodawca zobowiązał organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny do pobierania opłat za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. W artykule 40d ust.2 sprecyzowano z kolei, że wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy Pgk. Zapisy ust.3 pkt 1 lit. a) w/w załącznika definiują przypadki zastosowania współczynnika K w wys. 0,5. Ma to miejsce w przypadku udostępniania materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Za wydanie wypisu lub wyrysu z operatu ewidencji wysokość opłaty ustala się na podstawie tabeli nr 11 lp.2 załącznika do ustawy i tak też skarżąca dokonała zgłoszenia, powołując się na lp.2 tabeli 11. Opłaty określone w tej pozycji, jak słusznie przyjęły organy nie dotyczą udostępniania materiałów zasobu a zatem zastosowanie współczynnika K=0,5, za wydanie wypisu z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego byłoby działaniem nieuprawnionym. Wyjaśnić również należy, że materiały stanowiące powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny określone zostały w § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 1183). Wśród wymienionych w tym przepisie materiałów nie widnieje wypis z rejestru gruntów. Wypis nie jest zatem materiałem. Jest natomiast dokumentem urzędowym, za którego sporządzenie i wydanie jest pobierania opłata o której mowa w przepisie art. 40b ust.1 ustawy Pgk. Tym samym zarzuty podniesione również w tym zakresie okazały się być niezasadne a obliczenie wysokości należytej opłaty dokonane zostało w sposób prawidłowy w należnej wysokości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.