IV SA/Wa 2115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] r. – zaskarżoną skargą przez Gminę C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. wymierzającą Gminie C. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Stan sprawy przedstawia się następująco: W wyniku przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli ustalono, że Gmina C. nie zorganizowała przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Burmistrz C. wyjaśnił, że ma to związek z projektem "Poprawa standardu świadczonych usług w zakresie selektywnej zbiórki odpadów w Gminie C." realizowanym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej "projekt"). Niepowierzenie Zakładowi Gospodarki Komunalnej zadań w zakresie odpadów spowodowałoby konieczność zwrotu otrzymanego dofinansowania ze względu na brak trwałości projektu. Dlatego też Gmina zwróciła się do Ministra Środowiska i Ministra Rozwoju Regionalnego o wyjaśnienie, czy możliwe jest powierzenie zadań związanych z obieraniem odpadów własnej jednostce organizacyjnej. W zarządzeniu z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz powierzył obowiązki w zakresie świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych Zakładowi Gospodarki Komunalnej w C., który jest samorządowym zakładem budżetowym i realizuje zadania własne gminy. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] r. wymierzył Gminie C. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezorganizowanie przez Burmistrza C. przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy C. - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wymierzając karę w wysokości [...] zł wzięto pod uwagę fakt zapewnienia odbioru odpadów komunalnych w Gminie, brak skarg do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczących nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami komunalnymi na terenie Gminy C. oraz podjęcie przez Burmistrza działań mających na celu wyjaśnienie relacji pomiędzy zachowaniem trwałości zrealizowanego projektu a obowiązkiem zorganizowania przetargu. Istotne znaczenie dla wysokości kary, co zostało pominięte przez organ I instancji, również miała kwestia nieskutecznego zarządzania systemem gospodarowania odpadami. W Gminie nie osiągnięto wymaganych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła oraz poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych. W odniesieniu do projektu organ wskazał, że zmiana operatora projektu nie stanowiła znaczącej modyfikacji i była dopuszczalna. Operator wyłoniony w przetargu mógł zostać zobowiązany do wykorzystywania infrastruktury stosownie do zasad realizacji projektu. W ocenie organu przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) stanowią lex specialis względem przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), natomiast w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) nie ma mowy o zadaniach własnych dotyczących odbierania odpadów komunalnych, a jedynie o ich unieszkodliwianiu, dlatego zastosowanie w sprawie znalazły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego organ przyjął, że Gmina powinna była wyłonić w drodze przetargu podmiot odbierający odpady komunalne. Gmina C. w skardze na decyzję z dnia [...] r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 6d ust. 1 i art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez przyjęcie, że hipoteza tych norm obejmuje stan faktyczny przedmiotowej sprawy i w konsekwencji wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej; art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez uznanie, że gmina nie może tworzyć jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej dla realizacji zadań własnych w sferze użyteczności publicznej; art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "K.p.a.", przez naruszenie zasady praworządności. Gmina wywiodła, że mimo zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmianie nie uległy ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o finansach publicznych, wobec czego gmina pozostała zobowiązana do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) oraz może powierzyć te zadania samorządowym zakładom budżetowym. Zdaniem skarżącej, to do niej należy wybór formy organizacyjno-prawnej dla realizacji zadań własnych. Jednocześnie w przypadku przeprowadzenia przetargu konieczne byłoby zastosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt II GSK 105/05, zgodnie z którym nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych do wykonywania zadań przez jednostkę organizacyjną utworzoną przez gminę w celu wykonywania działalności w sferze użyteczności publicznej. Polskie i europejskie orzecznictwo stoi na stanowisku, że powierzenie zdań samorządowemu zakładowi budżetowemu powinno nastąpić poprzez określenie tych zdań w jego statucie. Skarżący przedstawił także opinię prawną Biura Analiz Sejmowych BAS-Wal-2890/12 z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie możliwości powierzania przez gminę spółce komunalnej realizacji zdań własnych polegających na odbiorze odpadów od właścicieli nieruchomości. W opinii zaprezentowano pogląd, że wymóg zorganizowania przetargu dotyczy tylko sytuacji, kiedy gmina zamierza powierzyć odbieranie odpadów komunalnych podmiotowi zewnętrznemu. Skarżąca wywiodła w konsekwencji, że sankcja z art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku dotyczy sytuacji, w której gmina powierza podmiotowi zewnętrznemu (nie spółce gminnej) wykonywanie określonych usług bez przeprowadzania przetargu, a nie w ogóle niezorganizowania przetargu i wykonywania zadań przez gminną jednostkę organizacyjną. Skarżąca wskazała, że Minister Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia [...] r. potwierdził ryzyko naruszenia trwałości projektu, a w konsekwencji powstania obowiązku zwrotu dofinansowania w przypadku powierzenia realizacji zadania innemu podmiotowi. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach. Z kolei w myśl przepisu art. 6c ust. 1 tej ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak wskazuje art. 6d ust. 1 ww ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na zlecenie gminy w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 – art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przedmiotowej sprawie skarżący i organ przedstawili odmienną interpretację przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie dotyczącym sposobu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy w sytuacji, gdy obowiązki te gmina chce wykonywać samodzielnie, za pomocą gminnej jednostki organizacyjnej, a nie podmiotu zewnętrznego. Zestawienie przepisów art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą przetargu. Udział jednostek organizacyjnych gminy w systemie odbioru odpadów komunalnych wymaga zatem przekształcenia ich w spółki prawa handlowego. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi. Jedynie w sytuacji, gdy rozwiązano umowę na odbieranie odpadów i nie wyłoniono jeszcze w drodze przetargu podmiotu odpowiedzialnego za odbieranie odpadów komunalnych dopuszcza się odbiór odpadów w trybie bezprzetargowym, a gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę Prawo zamówień publicznych. W myśl zaś art. 2 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwe jest zawarcie umowy. Zamówienie publiczne nie występuje w sytuacji, gdy gmina wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych gminy. Jednostki takie działają w ramach osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku mamy do czynienia z samodzielnym wykonywaniem zadań przez gminę. Jednostki organizacyjne gminy stanowią bowiem wyłącznie formę organizacyjno-prawną umożliwiającą realizację zadań własnych. Nie są dla gminy podmiotem, któremu powierza się wykonanie zadania o charakterze cywilnoprawnym. W świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego przez Prawo zamówień publicznych jako odpłatna umowa cywilnoprawna pomiędzy zamawiającym i wykonawcą, przy przyjęciu opisanego wyżej sposobu wykonywania zadań publicznych nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego. Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12), orzekł m. in. o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, że art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozbawiają gmin możliwości realizacji zadania własnego, ponieważ nie wyłączono odbioru i zagospodarowania odpadów z zakresu zadań własnych gminy polegających na utrzymaniu czystości i porządku. Odesłanie do prawa zamówień publicznych i związane z tym wyłączenie działalności gminnych zakładów budżetowych, a także ograniczenie uczestnictwa spółek z udziałem gminy jedynie do wypadków, w których są one wybrane w drodze przetargu, nie przekreśla lokalnego charakteru, samodzielności i kreatywności jako konstytucyjnych cech zadania własnego gminy, jak również nie podważa odpowiedzialności gminy za jego realizację. Trybunał zaznaczył także, że wprowadzenie obowiązku zorganizowania przetargu nie pozbawia całkowicie gminy możliwości zaangażowania się w realizację przedmiotowo istotnego zadania, dopuszczalne jest bowiem uczestniczenie spółek z udziałem gminy w organizowanych przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast przetargach. Gmina może także wykonywać inne zadania własne w ramach utrzymania czystości i porządku poprzez powoływanie nowych gminnych jednostek organizacyjnych. Dlatego też art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, choć ograniczają swobodę jednostek samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, to jednak przepisy te są uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości oraz nie stanowią nadmiernej ingerencji prawodawczej. Mając na względzie przedstawiony wyżej stan prawny należało stwierdzić, że ocena stanu faktycznego przedmiotowej sprawy przeprowadzona przez organy obu instancji była prawidłowa. Powierzenie przez Gminę C. odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nieposiadającemu osobowości prawnej Zakładowi Gospodarki Komunalnej bez przeprowadzenia przetargu pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 powołanej ustawy. W konsekwencji zaistniały przesłanki do nałożenia na Gminę C. kary pieniężnej, o której mowa w art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące pierwszeństwa wykonywania zadań własnych gminy nad obowiązkiem przeprowadzenia przetargu, w sytuacji gdy, jak to zostało wyżej szczegółowo wyjaśnione, gmina miała obowiązek przeprowadzić przetarg i wyłącznie w ten sposób zapewnić odbiór odpadów komunalnych. W świetle powyższego nie można było skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 6d ust. 1 i art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i w sposób niebudzący wątpliwości, organ odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii i wyjaśnił swoje stanowisko precyzyjnie i dogłębnie, dlatego też nie doszło do naruszenia zarzucanej w skardze zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do projektu realizowanego przez Gminę należy stwierdzić, że okoliczność ta nie mogła stanowić o wyłączeniu ustawowego obowiązku przeprowadzenia przetargu. Gmina może przedsięwziąć szereg działań zmierzających do zmodyfikowania elementów projektu i w ten sposób uniknąć zwrotu dofinansowania. Organ słusznie wskazał, że Gmina może w umowie zawartej z podmiotem, który wygra przetarg, ustalić warunki umożliwiające dalszą realizację projektu. To w interesie Gminy leży takie wykonywanie zdań własnych, które będzie zgodne z prawem i jednocześnie będzie zaspokajało potrzeby społeczności lokalnej. Nawet w przypadku wystąpienia pewnych utrudnień w związku z realizowanym projektem Gmina nie może z tego względu oczekiwać, że organ nie będzie wobec niej stosował przepisów prawa powszechnie obowiązujących. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzec jak w sentencji.