IV SA/Wa 2121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. W. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania D. W. i B. W. od decyzji z [...] lipca 2014 r. Starosty P., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów na cele nierolnicze. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku D. W. i B. W. decyzją z [...] lipca 2012 r. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu klasy RIIIb o pow. 1463 m², działka nr [...] położona w K. Jednocześnie ustalił z tego tytułu należność w kwocie 0 zł oraz opłaty roczne w wysokości 3.837,52 zł. Po rozpatrzeniu odwołania D. W. i B. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi D. W. i B. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1034/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta P. decyzją z [...] lipca 2014 r. ustalił B. W. i D. W. opłatę z tytułu wyłączenia gruntów na cele nierolnicze w wysokości dwukrotnej należności tj. kwotę 76 750,44 złotych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod dojazd, gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, o powierzchni 1463 m² wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego, posiadającego urządzenia melioracji wodnych, położonych w K., gm. P., stanowiącego działkę nr [...]. Odwołanie od decyzji Starosty P. z [...] lipca 2014 r. wniosły strony postępowania – D. W. i B. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że działka nr [...] (część o powierzchni 1463 m2) została wyłączona z produkcji rolniczej poprzez proces inwestycyjny, jakim było urządzenie drogi dojazdowej. W toku oględzin ustalono, że na ww. działce urządzono utwardzoną, żwirową drogę, która stanowi dojazd do drogi publicznej (gminnej) dla działek sąsiednich, na których istnieją budynki mieszkalne oraz do działki nr [...], na której trwa budowa budynku mieszkalnego. W ocenie organu, użytkowania i zagospodarowania przedmiotowej działki nie można powiązać funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego czy prowadzeniem działalności rolniczej rozumianej jako pewien usystematyzowany proces produkcyjny zmierzający do wytworzenia produktów roślinnych z własnych upraw. Tak użytkowany teren działki, pełniąc funkcję drogi dojazdowej, wykazuje powiązanie funkcjonalne z budownictwem mieszkaniowym, a nie z produkcją rolną. Dalej organ wskazał, że wyłączenie części działki nr [...] nastąpiło niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez uprzedniego przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne oraz bez wymaganej prawem decyzji Starosty P. zezwalającej na wyłączenie. Pierwotna decyzja tego organu zezwalająca na takie wyłączenie (decyzja Starosty P. z [...] lipca 2012 r. Nr [...]), została bowiem uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1034/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podkreśliło, iż w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) organ ma obowiązek wydania decyzji z urzędu. Przepisy ww. ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności. Dalej organ wskazał, że zarówno sam fakt naliczenia opłaty jak i jej wysokość została naliczona zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że nie można się zgodzić ze stwierdzeniem stron, iż działka ta nie utraciła swego rolnego charakteru, gdyż nadal służy jako dojazd do pozostałych pól będących własnością D. W. i B. W.. Jak wynika z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i co przyznają również skarżący w swym odwołaniu, celem wydzielenia części działki nr [...] było umożliwienie ustanowienia stosownych służebności dla wydzielonych działek budowlanych. Ponadto organ nie uwzględnił zarzutu odwołujących się, iż nikt ze Starostwa P. nie żądał od właścicieli działek wydzielonych z podziału, którzy uzyskali pozwolenia na budowę wyłączenia z produkcji rolniczej. Zdaniem organu odwoławczego kwestia ta nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, które wszak dotyczy nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się, nie zaś nabywców działek powstałych z podziału. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2014 r. wywiedli: B. W. i D. W. Nie zgadzają się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sporna działka na skutek obciążenia jej służebnością utraciła swój rolniczy charakter. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.). Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 w/w ustawy decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje dwa przypadki. W ust. 1 art. 28 ustawy ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że dla działki nr ew. [...] nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że pozytywna decyzja w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mogła być wydana. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że część działki nr [...], położonej we wsi K. gmina P., stanowi faktycznie utwardzoną drogę dojazdową do istniejących zabudowań na działkach nr [...], [...], [...] oraz w trakcie budowy na działce nr [...]. Z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez Burmistrza Miasta P. wynika, że do każdej wydzielonej działki budowlanej z działki nr [...] należy zapewnić dojazd z drogi publicznej, przy czym dopuszcza się dojazd poprzez wewnętrzną drogę dojazdową o szerokości minimalnej 5,0 m w liniach rozgraniczających tej drogi. Z podziału działki nr [...] powstały działki nr [...],[...],[...],[...]. Z aktu notarialnego repertorium [...] z dnia [...] września 2011 r., wynika, że skarżący sprzedali na rzecz M. B. działkę nr [...] i oświadczyli, że ustanawiają nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] służebność gruntową polegającej na prawie do przejazdu i przechodu po działce nr [...], pasem szerokości 5 metrów biegnącym od działki nr [...] do drogi publicznej oznaczonej nr [...]. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że bilans gruntów rolnych klasy RIIIb przeznaczonych pod drogę z działki nr [...] wynosi 1463 m². Ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie wskazuje, że część działki nr [...] o powierzchni 1463 m² został przeznaczony przez skarżących na drogę wewnętrzną w ramach służebności gruntowej polegającej na prawie do przejazdu i przechodu po działce nr [...], pasem szerokości 5 metrów biegnącym od działki nr [...] do drogi publicznej oznaczonej nr [...]. Służebność ta w postaci drogi dojazdowej funkcjonuje, co wbrew stanowisku skarżących wskazuje, że część działki nr [...] o powierzchni 1463 m² została faktyczni wyłączona z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie faktycznym, wobec stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ zasadnie ustalił skarżącym, jako sprawcom wyłączenia, opłatę w wysokości dwukrotnej należności w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.