IV SA/Wa 2130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990 r. uznając, że Polskie [...]. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym prawa zarządu nieruchomością przez [...] Park Narodowy, gdyż nie wykazało, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. W zażaleniu Polskie [...]. w W. zakwestionowało stanowisko organu, podnosząc zarzut nieuznania roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację prawną do wystąpienia w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz także inny podmiot, który wykaże w sprawie posiadanie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny jak i obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Zdaniem Ministra P.. nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990r. o przekazaniu w zarząd [...] Parkowi Narodowemu działki o nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 144,7300 ha, tym samym zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku Polskiego [...]. W skardze Polskie [...]. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990r. o przekazaniu w zarząd [...] Parkowi Narodowemu działki o nr [...] i nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/12, oddalił skargę Polskiego [...]. w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa w tym art. 28 k.p.a. Z wypisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że nieruchomość położona w W., gm. C., oznaczona jako m. in. działki nr [...] i nr [...], nr [...] i nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa – [...] Parku Narodowego w [...]. Ponadto w dziale lII ww. księgi wieczystej dokonano wykreślenia ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej dotyczącej prawa własności działki nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Polskie [...] swój interes prawny do powyższej nieruchomości wywodzi z protokołu z dnia [...] stycznia 1956 r. o przekazaniu na rzecz P. obiektów [...] z przeznaczeniem na schroniska turystyczne, m. in. na [...] oraz uregulowania zawartego w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Polskie [...]. nie zawarło stosownej umowy o użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Polskiemu [...] nie przysługuje więc tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] w W.. P. nie było także stroną postępowania o ustanowieniu na ww. nieruchomości zarządu [...] Parku Narodowego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] Iipca1990 r. Polskie [...] w W. nie mogło zatem zostać uznane za stronę postępowania nadzorczego wobec powyższej decyzji, nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie wynikającego z art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Polskiego [...] z siedzibą w W., wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 279/13, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału. Polskie [...] z siedzibą w W., aby wykazać, że ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990 r. o wskazywało przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepis art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepis § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach ( Dz. U. nr 17, poz. 90). Dla sądu administracyjnego istotne jest to, że P. powołuje się na przepis art. 207 ust. 1 u.g.n. Skoro bowiem strona skarżąca powołuje się na art. 207 ust. 1 u.g.n., to powyższe oznacza, że P. wskazało przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swoje uprawnienia i wobec tego Sąd pierwszej instancji nie mógł skutecznie zarzucić P., że nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990 r. o przekazaniu w zarząd [...] Parkowi Narodowemu działek o nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 144,7300 ha, bo nie zawarło umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. P. nie starało się o przymiot strony twierdząc, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu, lecz podnosiło, że ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, bo z uwagi na jej istnienie w obrocie prawnym nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę, wypowiedzieć się co do wszystkich zarzutów i argumentów strony skarżącej, w szczególności rozważyć, że P. wskazuje przepisy art. 207 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia dla wykazania uprawnień płynących dla P. z tych przepisów, w tym do wytoczenia powództwa Skarbowi Państwa o zobowiązanie do zawarcia umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i przeniesienia własności, a tym samym dla wykazania posiadania interesu prawnego do zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990 r., a więc dla uzasadnienia posiadania legitymacji strony w postępowaniu nieważnościowym. Konieczne jest rozważenie przez Sąd pierwszej instancji, czy przepisy wskazywane przez P., także w aspekcie wytaczanych przez P. powództw przeciwko Skarbowi Państwa i powództw wytoczonych przez Skarb Państwa przeciwko P., mogą mieć wpływ na uprawnienia i obowiązki P., a więc uzasadniają legitymację P. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990r. o przekazaniu w zarząd [...] Parkowi Narodowemu działek o nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 144,7300 ha. Jaki natomiast wpływ mają te przepisy na sytuację strony skarżącej to już podlega kognicji sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i ocena taka może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 279/13. Przystępując zatem do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy stwierdzić, należy, że skarga Polskiego [...] z siedzibą W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990 r. zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji odmawiając na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania nadzorczego uznały, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie legitymuje się ona żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] w W., jak również nie było stroną postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. Wójta Gminy C.. Oceny takiej organy obu instancji dokonały w warunkach pominięcia treści art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Z treści powołanego przepisu strona skarżąca wywodzi uprawnienie do żądania zawarcia umowy wieczystego użytkowania wskazach wyżej nieruchomości, będących w jej władaniu od dnia 10 stycznia 1956 r. O tym, że wymienione wyżej nieruchomości są w samoistnym posiadaniu P. przesądził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2007 r., sygn. akt [...], stwierdzając w jego uzasadnieniu, iż w okolicznościach sprawy nie nasuwa zastrzeżeń uznanie powoda ( P. Zarząd Główny w W.) za samoistnego posiadacza nieruchomości. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca uprawniona jest do żądania zawarcia umowy wieczystego użytkowania władanych przez nią nieruchomości. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w R. w wyroku z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...], dopóki ustanowiony trwały zarząd na nieruchomości nie wygasł, nie jest możliwe przekazanie tych nieruchomości P. w użytkowanie wieczyste. Kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. Wójt Gminy C. na podstawie § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach ( Dz. U. nr 17, poz. 90; zwane dalej - rozporządzeniem ) przekazał w zarząd [...] Parkowi Narodowemu nieodpłatnie na czas oznaczony nieruchomości będące z Zasobach Państwowego Funduszu Ziemi w miejscowości B. o łącznej powierzchni 144, 73 ha. Zgodnie z § 3 rozporządzenia przekazanie nieruchomości następuje na podstawie decyzji wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki przez właściwy ze względu na położenie nieruchomości terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Do wniosku o przekazanie nieruchomości jak stanowił § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia powinna być dołączona pisemna zgoda dotychczasowego posiadacza nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 - zgoda Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Strona skarżąca utrzymuje, że kwestionowana przez nią decyzja Wójta Gminy C. została wydana bez jej pisemnej zgody, jako posiadacza spornych nieruchomości w dacie jej wydania, a to oznacza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, stąd też wywodzi swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że w oparciu o art. 207 ust..1 u.g.n. i § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia posiada ona uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1990 r. w części obejmującej nieruchomości będące w jej władaniu w dniu wydania tej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.