IV SA/Wa 2140/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wykupu nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną przez U. S. i R. K. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] w przedmiocie przymusowego wykupu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0923 ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, położonego w O., stanowiącego byłą własność Z. i J. K. oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - powołując się na przepis art. 19 k.p.a., dotyczący przestrzegania przez organy właściwości rzeczowej i miejscowej - wskazał, iż decyzja o unieważnienie której wnieśli skarżący, została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Organ podniósł, iż wymieniona wyżej ustawa utraciła moc prawną z dniem 1 lipca 1982 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Wymieniona ustawa z 26 marca 1982 r. została natomiast uchylona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) Organ wskazał, iż zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. początkowo właściwym organem dla spraw przymusowego wykupu gruntów rolnych był naczelnik gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał ponadto, że od dnia 10 maja 1990 r., tj. od wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gmin oraz administracji rządowej. Sygn. akt IV SA/Wa 2140/07 Organ , powołując się na art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) , wskazał, iż sprawy z zakresu art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Organ stwierdził , iż taki stan istniał do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy wymieniony art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony przez art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Minister wskazał, iż od tego momentu nie istnieją przepisy, które przewidują istnienia kompetencji, tak jak w opisanym art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591) należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. W świetle art. 17 pkt. 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które regulowałby kwestię właściwości w sposób odmienny, zatem organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła U.S., która wniosła o jej uchylenie oraz wydanie decyzji o fizyczny zwrot czyli odzyskanie tych nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty dotyczące zamieszkiwania w gospodarstwie rolnym w O. oraz dokonywania na przedmiotowej nieruchomości upraw rolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, Sygn. akt IV SA/Wa 2140/07 przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieprawidłowo wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy w sprawie. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W wypadku zmian w strukturze administracji publicznej należy w pierwszej kolejności ustalić organ, na który przeszła właściwość w określonych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 k.p.a. określić organ wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę, iż zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w czasie jej wydawania, a decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosiła skarżąca wydana została na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14 ze zm.) rozważenia wymagało, czy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydał właściwy rzeczowo organ. W tym zakresie należy stwierdzić, iż organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie był Wojewoda [...]. Odnośnie właściwości organu, który powinien orzekać w pierwszej instancji w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanych na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Sygn. akt IV SA/Wa 2140/07 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r. (sygn. akt I OW 8/06, lex nr 275513), w którym wskazano wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż powołana ustawa z 24 stycznia 1968 r. utraciła moc z chwilą wejścia w życie -1 lipca 1982 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1982 r. Nr 11 poz. 79), ta zaś została uchylona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 r. Nr 16 poz. 78 ze zm.). Trzeba stwierdzić, iż początkowo ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w szczególności wart. 45 przyznawała uprawnienie w zakresie przymusowego wykupu gruntów rolnych naczelnikowi gminy, a następnie terenowemu organowi administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, jednak przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu zarówno ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie organy są organami wyższego stopnia decyduje przepis art. 17 kpa. Zawarte tam kryteria pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania powstają wówczas gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r. - dokonując reformy administracji w 1990 r. w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Sygn. akt IV SA/Wa 2140/07 Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej spraw rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawowych uregulowań nie mogły zatem należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r. Ustawą z 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494), został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym w art. 39 ust. 6. Z kolei ustawa z dnia 26 marca 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. Dokonując analizy powyższych przepisów wskazać trzeba, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. trudno wywieść kompetencje organów samorządu terytorialnego do orzekania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Spraw tych - jako wykreślonych z materii prawa administracyjnego -nie uwzględniała także ustawa kompetencyjna z 24 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Powyższe wywody uzasadniają przyjęcie, iż to wojewoda jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie i poddany nadzorowi właściwego ministra . Od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] czerwca 1977 r. przysługiwało odwołanie do Wojewody [...] w K.. Stosownie zatem do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do wydania decyzji o stwierdzenie nieważności jest Wojewoda [...] Niewłaściwie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił w niniejszej sprawie, właściwość samorządowego kolegium odwoławczego. Sygn. akt IV SA/Wa 2140/07 Sprawa prawidłowo została rozstrzygnięta w pierwszej instancji przez Wojewodę [...], dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił jedynie decyzję organu drugiej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odniesie się w sposób merytoryczny do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a.