IV SA/Wa 2149/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - IV SA/Wa 2149/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy R. (dalej "Wójta") z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, wniesionego łącznie przez S. i M. H. (dalej "skarżących") oraz dwanaście innych osób, utrzymało decyzję Wójta w mocy. Referując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający jej wydanie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej przy ulicy [...] we wsi S. gmina R. Od powyższej decyzji łączne odwołanie złożyli skarżący oraz czternaście innych osób (w tym T. S. i B. S.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] SKO rozpoznało odwołanie T. i B. S. W związku z faktem, że pozostałe osoby odwołujące się to osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, SKO zwróciło się do nich o wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. W oparciu o przedłożone w tej kwestii wyjaśnienia SKO ustaliło, że odwołujący się są właścicielami nieruchomości, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Z tej racji drugą decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nr [...] SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1657/09, Sąd uchylił obie decyzje SKO wydane w dniu [...] sierpnia 2009 r., dostrzegając uchybienia o charakterze procesowym. Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione łącznie przez skarżących oraz dwanaście innych osób, SKO ponownie stwierdziło istnienie przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego. Uzasadniając powyższe, SKO ponownie wskazało, że stronami postępowania o ustalanie warunków zabudowy są osoby legitymujące się tytułem własności lub użytkowania wieczystego terenu inwestycji oraz działek sąsiednich. Odwołujący się są właścicielami nieruchomości nie znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Są oni właścicielami nieruchomości położonych przy ulicy, przez którą odbywa się dojazd na teren planowanej inwestycji, a ich zarzuty są związane z przyszłą zwiększoną eksploatacją tej ulicy. Powyższe nie powoduje, że osoby te mają interes w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. Droga, z której korzystają odwołujący się oraz inwestor jest drogą publiczną, co oznacza, że prawo do korzystania z niej przysługuje wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Skarżący (S. i M. H.) wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia: art.61 w związku z art.54 pkt 2 lit d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "ustawy", w związku z art.28 k.p.a. poprzez błędne, nazbyt wąskie (restrykcyjne) przyjęcie przez organy obu instancji kręgu stron postępowania w sprawie, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie, art.7, art.77§1 i art.107§3 k.p.a. w związku z art.6 ust.2 pkt 2 ustawy poprzez nierozważenie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu obywateli, co było wynikiem pominięcia wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez nierozważenie, czy planowana inwestycja nie będzie naruszała prawa skarżących do ochrony ich własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu należących do nich terenów, art.2 pkt 1 ustawy poprzez pozostawienie w obrocie, pomimo istnienia podstaw do wyeliminowania, decyzji burzącej lokalny ład przestrzenny, art.61 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa, §3 ust.1 w związku z §2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) w związkuz art.138§2 k.p.a. poprzez niespełnienie przez organ swej ustawowej funkcji w sytuacji, gdy decyzja Wójta zawierała rażące uchybienia względem postanowień tego rozporządzenia, a w szczególności względem §5, §6 oraz §8. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli co następuje: W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności obszar analizowany. Z uwagi na to, że działka objęta planowaną inwestycją znajduje się na końcu drogi o długości 450 metrów i szerokości około pięciu metrów, przy czym mijanie samochodów ma być możliwe jedynie dzięki istnieniu kilku indywidualnych zatok przy bramach wjazdowych do prywatnych posesji, zatem zasadne było wzięcie pod uwagę przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obszaru analizowanego, przekraczającego minimum wskazane w rozporządzeniu, a w konsekwencji uznanie, że stronami postępowania są również właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestora. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, co podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie. Ustalając warunki zabudowy, organ zezwala na inwestycję, która w obszarze zabudowy mieszkaniowej wprowadzi utrudnienia w dostępie do drogi publicznej oraz wywoła szereg uciążliwości powodowanych przez hałas oraz wibracje wywołane przez duże samochody dostawcze w tym tiry. Przy czym, jeżeli zważyć, co dostrzegł również organ wydający decyzję, że możliwość mijania się aut (dostawczych) na drodze będzie możliwa jedynie z wykorzystaniem indywidualnych zatok przed prywatnymi posesjami, uznać należy, że taka sytuacja będzie stanowić nie tylko ingerencję w cudzą własność, ale że również zakłóci ład przestrzenny. Wystąpienie na okolicznych nieruchomościach uciążliwości, o których mowa powyżej wpłynie niekorzystnie na wartość tych nieruchomości. Wbrew zaleceniom wypływającym z orzecznictwa sądowego organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, indywidualnych jej uwarunkowań, dokonując oceny stanu faktycznego w sposób automatyczny. Prowadzenie w sąsiedztwie nieruchomości skarżących działalności gospodarczej w formie hurtowej sprzedaży sprzętu AGD, do transportu którego niewątpliwie wymagane są auta o znacznych rozmiarach, w tym tiry, burzy dotychczasowy ład przestrzenny i z pewnością będzie się odbywał z ingerencją w ich własność i z przekroczeniem granic zakreślonych postanowieniami art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przepisu przewidującego możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). Już na gruncie poprzedzającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) w orzecznictwie oraz doktrynie ukształtowało się stanowisko, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (obecnie postępowania o ustalenie warunków zabudowy) są oprócz inwestora oraz właściciela, czy też użytkownika wieczystego terenu inwestycji również właściciele, czy też użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Za standardową należy uznać sytuację, w której uwzględnienie w kręgu stron postępowania osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich dotyczy wyłącznie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Orzecznictwo sądowe jednakże, mając na uwadze złożoność stanów faktycznych w sprawach administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy stoi na stanowisku, że uczestnictwo w tych sprawach w charakterze stron dysponujących wszystkimi uprawnieniami procesowymi przewidzianymi przepisami k.p.a. może przypaść również właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Warunkiem powyższego jest wykazanie przez te podmioty interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08, publ. LEX nr 555221, z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1404/06, publ. LEX nr 394873, z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, publ. LEX nr 203457). Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny niedający przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Przepis art.6 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powyższą regulację uznać należy za stanowiącą automatycznie źródło interesu prawnego dla sąsiadów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te znajdują się bowiem w bezpośrednio w kręgu oddziaływania planowanej inwestycji, w związku z czym potrzeba ochrony tych nieruchomości przed uciążliwościami, które mogłaby wywołać planowana inwestycja jest oczywista. Inaczej rzecz się przedstawia w odniesieniu do nieruchomości dalszych, w odniesieniu do których ryzyko wystąpienia uciążliwości pochodzących bezpośrednio od planowanej inwestycji jest co do zasady dużo mniejsze. O ile w oczywisty sposób nie można w dogmatyczny sposób negować faktu, że w przypadkach uzasadnionych okolicznościami danej sprawy właściciele nieruchomości dalszych będą mieli interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawniający ich do udziału w tym postępowaniu jako jego strony, o tyle należy wyraźnie stwierdzić, że uczestnictwo tego typu podmiotów jest wyjątkiem od zasady, że stronami tymi są (poza inwestorem i właścicielem terenu inwestycji) wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Rozstrzygające znaczenie w tym kontekście ma fakt, że nie każdy wpływ planowanej inwestycji na sytuację nieruchomości sąsiednich można zakwalifikować jako spowodowanie na tych nieruchomościach nieuzasadnionych prawnie uciążliwości, których wyeliminowanie wchodzi w zakres obowiązków organu orzekającego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przyjąć należy za oczywiste, że co do zasady pojawienie się na danym terenie nowej inwestycji budowlanej wpływa w jakimś zakresie na komfort korzystania z nieruchomości już zabudowanych na tym terenie (czego nie należy automatycznie utożsamiać z wystąpieniem zakłóceń o znacznej intensywności), czego najbardziej czytelnym przykładem jest powołany w skardze wzmożony ruch pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji. Powyższe jest jednakże logiczną konsekwencją zwiększenia się liczby użytkowników wskazanego wyżej terenu. Niewątpliwie jest to sytuacja nieunikniona, która z natury rzeczy musi towarzyszyć rozwojowi inwestycyjnemu. Mieszkańcy terenu, na którym znajdują się nieruchomości jeszcze nie zabudowane, muszą zatem liczyć się z tym, że w przyszłości może dojść do zabudowania tychże nieruchomości, a co za tym idzie do pojawienia się pewnych niedogodności z tym związanych. W konsekwencji powyższych wywodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę tego postępowania. Uzupełniając powyższą argumentację należy stwierdzić, że rozpatrywanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ma zdecydowanie wąski zakres. Ustalenia organów w tej kwestii koncentrują się na ustaleniu, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W świetle art.61 ust.1 pkt 2 ustawy organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy (oprócz spełnienia się innych warunków wynikających z art.61 ust.1 ustawy) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stwierdzenie przez organ, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy [...] zobowiązywało zatem organ do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zasadnicze znaczenia ma również fakt, że planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji usługowej występującej na tym terenie. Z akt administracyjnych wynikają bowiem następujące okoliczności faktyczne: - planowana inwestycja to inwestycja usługowa (hurtownia sprzętu AGD i części elektronicznych bez sprzedaży detalicznej), * teren inwestycji ma powierzchnię 4700 metrów kwadratowych i jest niezabudowany, * sąsiednia działka o nr ewidencyjnym [...], będąca współwłasnością inwestora jest zabudowana budynkiem magazynowym - hurtownią, * teren inwestycji ma dostęp do drogi gminnej - ulicy [...], - działki sąsiednie usytuowane przy ulicy [...] zabudowane są budynkami usługowymi: działka nr ewidencyjny [...] (z budynkiem biurowym "D."), [...] (z budynkiem mieszkalnym i drukarnią), [...] (z budynkiem mieszkalnym i produkcyjnym), [...] (z hurtownią tkanin), [...] (z budynkiem mieszkalno - usługowym Sp. z o.o. "A."), [...] (z hurtownią tkanin), pozostałe działki położone przy tej drodze oraz przy ulicy [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że pomimo tego, że funkcja zagospodarowania terenu występująca na obszarze ciągnącym się wzdłuż ulicy [...] nie ma charakteru jednolicie usługowego, a charakter mieszany mieszkaniowo - usługowy, to uwzględnienie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji usługowej było co do zasady całkowicie uprawnione. Jednocześnie z faktu, że na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji i który jest obsługiwany komunikacyjnie przez ulicę [...] występuje licznie zabudowa usługowa wynika, że aktualnie, tj. przed realizacją planowanej inwestycji ulicą tą odbywa się transport związany z obsługą komunikacyjną już istniejących inwestycji usługowych. Realizacja nowej inwestycji nie doprowadzi zatem do sytuacji, w której wspomniana droga publiczna zacznie być wykorzystywana do obsługi nowego typu komunikacji pojazdów samochodowych. O ile zatem z życiowego punktu widzenia zrozumiałym jest dążenie przez sąsiadów terenu inwestycji do zagwarantowania sobie niepogarszania dotychczasowego komfortu korzystania z własnych nieruchomości (poprzez niezwiększanie ruchu na drodze publicznej), o tyle powyższe nie stanowi przesłanki o charakterze prawnym. Odnośnie wspomnianej w skardze ewentualności zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich w następstwie realizacji inwestycji należy stwierdzić, że kwestii powyższej nie można badać w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do kierowania się przy ocenie dopuszczalności inwestycji będącej przedmiotem wniosku wyłącznie kryteriami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy. Regulacje te nie zawierają umocowania organu do badania kwestii wpływu zrealizowania planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiadujących. Nawet przy przyjęciu, że w efekcie doszłoby do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich (jest to założenie czysto hipotetyczne, albowiem co do zasady wniosek ten mógłby być sformułowany wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy), okoliczność ta nie mogłaby stanowić podstawy do odnowy ustalenia warunków zabudowy. W konkluzji powyższych wywodów należy stwierdzić, że wzmożenie ruchu drogowego na ulicy [...], do jakiego dojdzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji jest z punktu widzenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji kwestią interesu faktycznego, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie podlega ochronie w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy. Umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżących było zatem zasadne. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.