IV SA/Wa 215/17

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. i D. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz T. G. i D. S. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej działki ew. nr [...] (pow. 380 m2), decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1982 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w [...] , oznaczonej jako działki ew. nr [...] , [...] i nr [...] (obecnie [...]), o łącznej powierzchni 2372 m2, stanowiącej własność p. P. O., I. C. i R.C., zwanych dalej "Wywłaszczonymi". Uzasadniając orzeczenie wskazano: - o stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 roku, w części dotyczącej działki ew. nr [...] wystąpiły p. T. G. i D. [...], zwane dalej "Wnioskodawcami" (pismo z [...] grudnia 2014 r.); Wnioskodawczynie zarzuciły, że decyzją tą orzeczono o wywłaszczeniu osób, które w danym momencie nie były właścicielami działki, - zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia; w rozumieniu K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28); pojęcie interes prawny, oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego lub chroniony przez prawo; należy więc ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana osoba może żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jej potrzebami; interes prawny posiada podmiot, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i - w konsekwencji - uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 127/2007, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - w przedmiotowej sprawie nie ma przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby interes prawny Wnioskodawców do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 roku w części dotyczącej działki ew. nr [...], - zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wykazem zmian gruntowych z [...] sierpnia 2015 r. wywłaszczona działka ew. nr [...], o powierzchni 0,0373 ha, (obr. [...], nr arkusza mapy [...]), stanowi obecnie działkę ew. nr [...] o pow. 0,0380 ha (obr. [...]); przedmiotowa nieruchomość jest objęta księgą wieczystą ([...]); właścicielem nieruchomości jest Gmina [...], - w archiwalnych aktach sprawy znajdują się zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] marca 1982 r. dla wywłaszczanych nieruchomości, objętych zbiorami dokumentów nr [...], [...] i [...]; zgodnie z nimi, właścicielami nieruchomości byli p. P. O., I. C. i R. C.. - z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z [...] marca 1954 r. (rep. [...]) p. B. i D. T. (poprzednicy prawni Wnioskodawców) kupili od p. A. C. nieruchomość położoną w [...], stanowiącą część osady byłej wsi [...], oznaczonej numerem [...] w tabeli likwidacyjnej; kupiona nieruchomość miała powierzchnię 1202,64 m2; z przedstawionych przez Wnioskodawców dokumentów i map nie wynika, aby nieruchomość, wywłaszczona decyzją z 1982 roku, była objęta wskazanym aktem notarialnym z 1954 roku; wywłaszczona działka ew. nr [...] była ujawniona w zbiorze dokumentów [...]; tymczasem nieruchomość, objęta aktem notarialnym z 1954 roku została ujawniona w zbiorze dokumentów [...], - tym samym Wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że mają interes prawny w przedmiotowej sprawie. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 28 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że Wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, - 61a § 1, w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. (w następstwie oczywistej omyłki przywołano art. "154"), przez ich nieprawidłowe zastosowanie; skutkowało to odstąpieniem od przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego oraz wyciągnięciem błędnych wniosków logicznych z posiadanych dokumentów; w wyniku tego odmówiono występowania interesu społecznego oraz słusznego interesu stron w sprawie. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie nowych, przedłożonych dowodów. W uzasadnieniu podniesiono m.in.: - zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów; w innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną; dopiero czynności, podejmowane we wszczętym postępowaniu, stwarzają możliwość zweryfikowania tezy wnoszącego podanie, co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania; art. 61a § 1 K.p.a. nie można więc stosować, gdy konieczne jest postępowanie wyjaśniające (tak wyrok WSA o sygn. akt VII SA/Wa 1771 /12 –dostępny w CBOSA), - w niniejszej sprawie nie występuje oczywistość okoliczności warunkujących odmowę przyznania Wnioskodawcom przymiotu stron w postępowaniu; zaistniałe wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte i - bez analizy sprawy oraz przeprowadzenia dowodów - nie mogą być rozstrzygnięte; zastosowanie zaś art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1045/13 – dostępny w CBOSA), - rodzice Wnioskodawców w 1954 roku, na podstawie umowy w postaci aktu notarialnego, nabyli nieruchomość, której dotyczy decyzja z 1982 roku; zarówno autentyczność oraz moc sporządzonego aktu notarialnego, a także fakt nabycia tej nieruchomości przez spadkodawców Wnioskodawców nie zostały w żaden sposób obalone (spadkobranie udowodnione złożonymi w sprawie dokumentami); polemizowano z twierdzeniem, w postanowieniu organu I. instancji, jakoby działka ew. nr [...] była ujawniona w zbiorze dokumentów [...]; decyzja o ujawnieniu w zbiorze zawierała błędy i wskazywała na działkę o innej powierzchni (1132 m2), która znajdowała się przy ul. [...]; nie dotyczyła ona [...], natomiast przynależała do [...], - nieprawidłowości w obrocie działkami w tamtym okresie są widoczne także w akcie notarialnym, sporządzonym w [...] grudnia 1954 r. (Rep. Nr [...]); jego przedmiotem była sprzedaż działki gruntu, stanowiąca część osady byłej wsi [...], oznaczonej numerem tabelowym [...], o pow. 881,26 m2, p. E. C. przez p. H. D., - pierwotna księga wieczysta dla wywłaszczonej nieruchomości o nr [...] (dopiero później dokonano migracji do KW nr [...]) została założona [...] sierpnia 1982 r., a więc niecałe dwa miesiące przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu (z [...] października 1982 r.); okoliczność ta - ze względu na niewielki odstęp czasowy między założeniem księgi wieczystej a wydaniem decyzji wywłaszczeniowej - nie dawała szans na sprostowanie błędnych informacji, wpisanych do KW; ponadto podstawą założenia księgi wieczystej było postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1975 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po p. E. C.; w swej treści nie wskazywało ono składników majątku objętych dziedziczeniem; nie mogło zatem dojść do objęcia własności działki ew. nr [...] (następnie nr [...]) przez p. P. O., I. C. i R. C.; nieruchomość ta bowiem - w wyniku jej sprzedaży w 1954 roku - nie wchodziła w skład spadku, - akty notarialne nr [...] i [...] (załączone do wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego) nie zostały nigdy przekazane do Ksiąg Wieczystych, mimo istnienia takiego obowiązku; organy, rozpatrując niniejszą sprawę, nie odniosły się do tego faktu na żadnym etapie, - w trakcie postępowania wywłaszczeniowego działek sąsiadujących z własnością Wnioskodawców - nie było także powiadomień o prowadzonym postępowaniu; fakt ten jest istotny, bo przez wszystkie działki była ustanowiona droga dojazdowa do działek, znajdujących się w głębi, - nie przeprowadzono również analizy przedstawionych zbiorów dokumentów w zakresie rozbieżności w powierzchniach nieruchomości; ustalenie istniejących rozbieżności pozwala stwierdzić, w zakresie których działek popełniono błędy przy wywłaszczaniu, - powyższe potwierdza, podnoszone od początku przez Wnioskodawców stanowisko, że posiadają interes prawny w niniejszej sprawie, - wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, otrzymanych od geodety w wyniku analizy dokumentów dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...]; [...] listopada 2016 r. Wnioskodawcy zlecili dokonanie takiej analizy (załączono pismo); oczekują na decyzję geodety - trwa analiza dokumentów oraz gromadzenie materiałów do sprawy, - postępowania wywłaszczeniowe, dotyczące przedmiotowych nieruchomości, toczyły się częściowo w okresie stanu wojennego w Polsce; uniemożliwiało to skuteczne podejmowanie interwencji prawnych przez obywateli i skutkowało wydawaniem błędnych lub niezgodnych z prawem decyzji; niniejsza sprawa, wobec powyższych okoliczności, a także popełnionych przed laty błędów, kwalifikuje się do uznania, jako dotycząca także interesu społecznego, - Wywłaszczeni nigdy nie nabyli na własność działki ew. nr [...], a informacje wpisane do księgi wieczystej nie przedstawiały rzeczywistego stanu faktycznego; tym samym jedynymi osobami, mogącymi rościć sobie prawo własności byli p. D. i B. T. oraz ich spadkobiercy, - Wnioskodawcy; jako spadkobiercy poprzednich właścicieli działki, oznaczonej obecnie nr [...], posiadają oni interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 roku i spełniają warunki do uznania za strony postępowania. W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. Słusznie wprawdzie podniesiono w skardze, że w przypadku takim jak rozpatrywany, zasadnym byłoby wszczęcie postępowania administracyjnego a dopiero po ewentualnym sformułowaniu uzasadnionej odpowiednio konkluzji, że Wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego, jego umorzenie, w myśl art. 105 § 1, miast odmowy wszczęcia postępowania z przywołaniem art. 61 k.p.a. Ponowne przytaczanie stosownej argumentacji prawnej Skarżących w danym zakresie byłoby niezasadne wobec jej uprzedniego z referowanie. Sąd przyjmuje ją za własną. Dla rozpatrzenia danej sprawy konieczne było podjęcie czynności wyjaśniających, co zresztą organ administracji czynił, kierując np. pytania do sądu powszechnego, właściwego w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych. Zarzuty, związane z naruszeniem przepisów postępowania, aby były skuteczne, musiałyby jednak pozostawać w związku z wynikiem sprawy. Prowadzić do ograniczenie praw strony do udziału w postępowaniu, co skutkowało realnie np. brakiem możliwości zapoznania z aktami i wnoszenia wniosków dowodowych. W rozpatrywanym przypadku, co istotne - procedowano bowiem w myśl art. 61a K.p.a., miast wszczęcia postępowania wyjaśniającego, gdzie zastosowanie znajdzie art. 10, 81 czy 73 i 74 K.p.a. - mogłoby to jednak mieć znaczenie tylko gdyby istotne wątpliwości nie mogły być w ogóle podnoszone a dowody przedkładane, wobec niezapewnienia Wnioskodawcom udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Tego rodzaju zarzuty nie były jednak nawet formułowane w skardze. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby uchybienie wskazanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik danej sprawy. Podnoszone więc uchybienie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu. Trafne są jednak inne zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że danej sprawy nie można uznać za wystarczająco wyjaśnioną, w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Powinno ono dawać możliwość, zarówno osobom zainteresowanym w sprawie, jak i Sądowi, badającemu legalność postanowienia, prześledzenie toku rozumowania organu w kontekście sformułowanych konkluzji. W szczególności powinno wskazywać, na jakich dowodach oparto się, formułując wnioski, wobec wymagania art. 80 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie oskarżonego aktu nie czyni zadość wskazanym wymaganiom, co skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 wobec art. 126 K.p.a. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z 1982 Wnioskodawcy mogli być uznani za właścicieli wywłaszczonej działki, oznaczonej ówcześnie nr [...]. Nie należy wprawdzie do organu administracji ocena spornych stanów prawnych, co do kwestii własności nieruchomości, także w kontekście historycznym. Są to spory o charakterze stricte prawnorzeczowym i właściwość organu administracji w danym przypadku jest wyłączona. Nie oznacza to jednak, aby organ był w ogóle zwolniony od oceny, czy konkretne dokumenty mogą stanowić podstawy do uznania, że określona osoba dysponowała prawem do konkretnej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organ uznał za udowodnione, że prawem do nieruchomości dysponowali Wywłaszczeni. Konkluzje tę oparto na stwierdzeniu, że działka ew. nr [...] była objęta konkretnym zbiorem dokumentów – [...]. Wniosek tego rodzaju można wprawdzie oprzeć pośrednio na treści decyzji z 1982, gdzie przetaczano kolejne numery wywłaszczonych działek oraz numery zbiorów dokumentów, którymi dane działki - zdaniem organu orzekającego - były objęte. W danej sprawie jednak - zdaniem Wnioskodawców - działka ew. nr [...] nie była objęta zbiorem dokumentów o stosownym numerze. W takiej sytuacji, o ile organ nie podzielał tego poglądu, należało wskazać na podstawie jakich dokumentów przyjęto, że działka tym zbiorem była objęta. Trzeba przy tym ponownie zastrzec, że nie jest rolą organów administracji dokonywanie ustaleń w kwestiach sporów o rzeczy – np. czy ówcześnie skutecznie przeniesiono prawo własności, co do działki ew. nr [...], aktem notarialnym z 1954 roku. W tym zakresie w pełni zasadne było sięganie do danych, które odzwierciedlały oficjalne informacji o stanie własności gruntów, jak zbiory dokumentów czy później księgi wieczyste Jednakże kluczowe w danej sprawie jest to, czy pozyskiwane przez organ informacje, dotyczące stanu własności, dotyczyły w istocie działki ew. nr [...] o powierzchni 0,0373 ha. W tym zakresie w treści uzasadnienia brak jakichkolwiek wyjaśnień. W kontekście zarzutów Skargi należy wskazać dodatkowo, co następuje: - jeżeli na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu w istocie dla danej nieruchomości założono już księgę wieczystą, kluczowe znaczenie będzie miał ustalenie, kto był ówcześnie wpisany jako jej właściciel, na dzień wywłaszczenia; o ile byli nimi Wywłaszczeni, Wnioskodawcy nie będą w stanie wykazać swojego interesu prawnego bez uzyskania, w stosownym trybie, orzeczenia sądu powszechnego, z którego będzie wynikało, że to ich poprzednik prawny był w istocie właścicielem danej nieruchomości; wobec bowiem domniemania, że dane ujawnione w księgach, gdy chodzi o własność nieruchomości, są zgodne ze stanem rzeczywistym, nie jest rolą organu administracji ustalanie, czy ówcześnie były one wpisane prawidłowo; oznaczałoby to w istocie rozstrzyganie w sporze prawnorzeczowym; tym bardziej organ nie jest uprawniony do oceny, czy ówczesne wpisy w księgach wieczystych były dokonane prawidłowo (zarzut nieujawnienia przesyłanych doń dokumentów), - w tym kontekście nie może mieć też znaczenia, czy prawidłowo była prowadzona dokumentacja odzwierciedlająca ówczesny stan własności nieruchomości, w kontekście ujawnienia stosownych wpisów w zbiorach dokumentów, a następnie w księdze wieczystej; o ile Wnioskodawcy nie uzyskają orzeczenia sądu, z którego treści wynikałoby jednoznacznie, że na dzień wydania decyzji z 1982 roku właścicielem nieruchomości był ich poprzednik prawny, organy administracji są obowiązane uwzględnić stan prawny, ujawnione we wskazanych dokumentach, potwierdzony zaświadczeniami wydanymi przez uprawnioną instytucje publiczną (obecnie sąd właściwy w sprawach prowadzenia ksiąg wieczystych); wyjątkiem jest sytuacja gdyby określona działka ewidencyjna, była objęta dwoma zbiorami dokumentów i - na dzień wywłaszczenia - nie było dlań księgi wieczystej (szerzej o tym problemie poniżej), - organ administracji, prowadzący przedmiotowe postępowanie, nie jest też uprawniony do oceny, czy w prowadzonym zbiorze dokumentów popełniono określone błędy (patrz przywoływane w skardze adnotacje w aktach notarialnych), gdy chodzi o objęcie nim określonych nieruchomości; istotne jest włącznie to. który konkretny zbiór obejmował działkę ew. nr [...]; natomiast o ile działka tam była w istocie ujęta w dwóch zbiorach, zaś jako jej właściciel w jednym z nich wpisany był poprzednik prawny Wnioskodawców mają oni interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 roku; rolą organu będzie zaś ustalenie, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki nieważności, po przeprowadzeniu postępowania, co do meritum; wskazana kwestia może mieć jednak znaczenie tylko wtedy, gdy na dzień wywłaszczenia dla danej działki nie była jeszcze założona księga wieczysta, w której ujawnieni byli Wywłaszczeni, - to, że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone w okresie stanu wojennego, czy brak informacji o jego prowadzeniu dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie pozostają w związku z oceną, czy konkretne osoby (Wnioskodawcy) mają interes prawny w tej sprawie; może być natomiast rozważane po ewentualnym szczęściu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 roku, w kontekście oceny czy zachodzą przesłanki jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W takiej sytuacji Sąd uznał przeprowadzenie dowodu, wnioskowanego w skardze, za przedwczesne. Istotne okoliczności sprawy muszę zostać wpierw wyjaśnione przez organ administracji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, z przywołaniem konkretnych dowodów, na których oparto się, formułując wnioski. Rozpoznając sprawę odniesie się on również do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ewentualnie opracowań geodezyjnych, jeżeli zostaną przedłożone przez Wnioskodawców. Nie odniesienie się w treści uzasadnienia do istotnych kwestii, nie pozwala uznać, aby sprawa interesu prawnego Wnioskodawców została prawidłowo wyjaśniona. Uchybienie przepisom postępowania w danym zakresie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ analogiczną wadliwością dotknięte są orzeczenia organów obu instancji, zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także postanowienia z [...] listopada 2016 r. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 wskazanej ustawy, zasadzając zwrot kwoty uiszczonej tytułem wpisu.