IV SA/Wa 2157/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia gruntów rolnych z produkcji z naruszeniem przepisów prawa oraz ustalenie opłat oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. K. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] stwierdzającej wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...] z obrębu [...] oraz ustalającej opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie [...] Sp. z o.o. Sp. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. wskazało, że z akt sprawy w tym z protokołu z [...] marca 2020 r. wynika, że działka nr [...] została utwardzona oraz pozbawiona wierzchniej warstwy gleby. Co do wskazanej nieruchomości nie została wydana decyzja o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wystąpiła zatem przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ww. ustawy. W ocenie Kolegium, organ I instancji nałożył w pkt 2 decyzji stosowną opłatę, wyliczoną na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powiększoną o 10 % zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy oraz prawidłowo ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze. Odnosząc się do kwestii zastosowania przez organ I instancji, przy ustalaniu wysokości opłaty, przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Kolegium stanęło na stanowisku, że art. 12 ww. ustawy uregulowany został w Rozdziale 3, pt. Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Z kolei. art. 28 mieści się w Rozdziale 7, pt. Kontrola wykonania przepisów ustawy. Są to niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Art. 28 ustawy nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 ustawy są unormowaniami na równi "szczególnymi" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. W konsekwencji pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy (tak: wyroki NSA z 13.01.2017 r.. II OSK 985 15, z 13.02.2014 r., II OSK 2093/12 oraz zgodny z nimi wyrok WSA w Gdańsku z 6.09.2017. II SA/Gd 376/17). Powyższe, w ocenie Kolegium, odnosi się również do możliwości zastosowania art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w niniejszej sprawie. Powoływanie się w odwołaniu na odmienność uregulowania art. 28 ust. 1 ustawy, gdzie nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, w porównaniu do zastosowanej w sprawie regulacji art. 28 ust. 2 ustawy, gdzie w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, następczo wydaje się decyzję o wyłączeniu z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %, nie zmienia jednego, mianowicie tego, że w tym ostatnim przypadku mamy nadal do czynienia z nielegalnym wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. W takim przypadku organ z urzędu wydaje decyzję hybrydową, która oprócz wydanego post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jednocześnie nakłada sankcję finansową. Do takiej decyzji nie może mieć więc zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntów określona w art. 12 ust. 6 ustawy oraz odstąpienia wskazanego w art. 12a pkt 2 ustawy. Przewidziana w art. 28 ust. 2 ustawy opłata stanowi rodzaj sankcji za popełniony przez stronę delikt administracyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dalej: "u.o.g.r.l." w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i niepomniejszenie należności oraz opłaty rocznej (jako, że opłata roczna stanowi procent ustalonej należności) o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, wynoszącą 3.012.800 zł; b) art. 12a pkt 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 28 ust. 2 u.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie należności i opłaty rocznej również w odniesieniu do gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. w zakresie 0,48 ha (po 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny); 2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, tj. wątpliwości co do zastosowania art. 12 ust. 6 i art. 12a u.o.g.r.l. do decyzji wydawanych na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. na niekorzyść strony mimo, iż przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku, a organ administracji nie tylko przyznał, że istnieją rozbieżności interpretacyjne w powyższym zakresie, ale wręcz wskazał na linię orzeczniczą sądów administracyjnych nakazujące stosowanie art. 12 ust. 6 i art. 12a u.o.g.r.l. przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a) niezebranie dowodów i niewyjaśnienie następujących elementów stanu faktycznego: - jaka była wartość gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolniczej; - w jakim celu doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz jaka część gruntu została przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego, w tym z ilu lokali mieszkalnych będą składały się budynki wielorodzinne zaprojektowane na przedmiotowym gruncie; - jakie gleby wchodzą w skład przedmiotowego gruntu; b) pominięcie dowodów: - projektu zagospodarowania terenu z dnia [...].12.2019 r. (załączonego do wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej) oraz pisemnych wyjaśnień wnioskodawcy z dnia 02.03.2020 r. (pismo zatytułowane "Uzupełnienie"), z których wprost wynika, że odrolnienie gruntu następuje na cele budownictwa mieszkaniowego oraz, że na gruncie zostaną postawione 3 budynki wielorodzinne, w których skład wchodzi po 8 lokali mieszkalnych (łącznie 24 lokale mieszkalne), a zatem zgodnie z art. 12a pkt 2 u.o.g.r.l. w odniesieniu do 0,48 ha (po 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny), a zatem w odniesieniu do całej działki [...] nie powinien zostać ustalony obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej; - oświadczenia o wartości gruntu (załączonego do wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej), z którego wprost wynika, że cena rynkowa gruntu stosowana w obrocie gruntami w miejscowości [...], [...] wynosi 800 zł za lm2, a zatem wartość przedmiotowego gruntu wynosi 3.012.800 zł i zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. o tę wartość powinna zostać obniżona należność oraz opłata roczna (jako, że opłata roczna stanowi procent ustalonej należności); 4. arbitralne zakwalifikowanie przedmiotowego gruntu (w całości) do gruntu ornego wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego klasy I w oparciu jedynie o wydruk z systemu informatycznego ewidencji gruntów i budynków bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji czy dane wprowadzone do tego systemu odpowiadają stanowi faktycznemu. Wobec podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej u.o.g.r.l.). Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. W ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l. ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżąca bez wymaganego zezwolenia wyłączyła grunty rolne z produkcji rolniczej. Jednocześnie wyłączone grunty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. przeznaczone były na cele nierolnicze. Z protokołu oględzin nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] z dnia [...] marca 2020 r. wynika, że prowadzone jest na niej zaplecze budowy, posadowiono na niej obiekty tymczasowe (kontenery, dojazd z płyt betonowych). Wierzchnia warstwa gleby została naruszona. Działka została zagospodarowana na cele nierolnicze od 2019 r. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna sporządzona w czasie oględzin. Jednocześnie ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr ew. [...] stanowi grunty rolne o pow. 0,3766 ha, w tym użytki RI – grunty orne klasy I o pow. 0,3129 ha oraz użytki Br-RI – grunty rolne zabudowane o pow. 0,0637 ha. Organy ustaliły również, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona jest na glebach pochodzenia mineralnego. Wobec powyższego, w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z 6 lutego 2020 r. o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, organy prawidłowo ustaliły, że mają do czynienia już z faktycznie wyłączonym gruntem z produkcji rolniczej bez wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, Prezydent [...] miał obowiązek wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej, faktycznie już wyłączonych, użytków rolnych. Art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. mówi wprost, że w sytuacji przewidzianej w tym przepisie, organ z urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. Zatem jest to wydanie post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, oparte na orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis art. 12 u.o.g.r.l. został uregulowany w rozdziale 3. Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Natomiast art. 28 mieści się w rozdziale 7. Kontrola wykonania przepisów ustawy. Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Regulacja zawarta w art. 28 u.o.g.r.l. nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. u.o.g.r.l. Unormowania z art. 12, jak i art. 28 u.o.g.r.l. są unormowaniami na równi "szczególnymi" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. W ocenie Sądu, art. 28 u.o.g.r.l. przewiduje materialną odpowiedzialność sprawcy niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów. Jest to odpowiedzialność za sam skutek w postaci niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji. Odpowiedzialność ta powstaje w sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie. Ustawodawca w art. 28 u.o.g.r.l. uregulował szczególnego rodzaju mechanizm prawny wprowadzający sankcje za naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji. Regulacje sankcyjne mają więc na celu – w szczególności – przeciwdziałanie naruszaniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O charakterze sankcyjnym art. 28 u.o.g.r.l. nie możemy zapominać. Decyzja wydana na podstawie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. jest decyzją sankcyjną. Prezydent [...] wydając decyzję z [...] czerwca 2020 r., nie wydał zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, o co wnioskowała skarżąca we wniosku z 6 lutego 2020 r., tylko stwierdził, że grunty rolne o pow. 0,3766 ha, stanowiące działkę ewidencyjną nr [...], zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. przez skarżącą. Wydając decyzję na podstawie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., zgodnie z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l. należało określić obowiązki związane z wyłączeniem. Obowiązki związane z wyłączeniem określa art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. i są to należność i opłaty roczne. Pojęcia te zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 12 i 13 u.o.g.r.l., i tak przez należności należy rozumieć jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a opłata roczna, to opłata z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana w razie trwałego wyłączenia przez lat 10. Z kolei wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych określa art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. W związku z powyższym, organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2020 r. ustalił z urzędu opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l., na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w wysokości należności podwyższonej o 10%, tj. w kwocie 181 104,12 zł i opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowiącą 10% ww. należności, wynoszącą 18 110,41 zł płatną przez okres 10 lat. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 u.o.g.r.l., a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji, a z takim wyłączeniem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Stąd też, wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 12 ust. 6 i art. 12a pkt 2 u.o.g.r.l. Jak już wyżej wskazano, unormowania art. 12 i art. 28 u.o.g.r.l. są unormowaniami odrębnymi i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. Wobec powyższego stanowiska, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.