IV SA/Wa 216/10

Dnia 9 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin(spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska- Litwiniec, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi T. O. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - W piśmie z dnia 3 października 2003 r. T. O. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi J., F., F., F., P. i L. w Gminie R. zarzucając rażące naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, za przedmiot zarzutu wskazała poszerzenie ul. [...] do szerokości 20 m w wyniku zmiany statusu z drogi lokalnej na zbiorczą KZ, zwiększenie natężenia ruchu ul. [...] i naruszenia konstrukcji budynków mieszkalnych, posadowionych na gruntach podmokłych. Również wskazała na możliwość zalania działek i budynków na większym obszarze spowodowane usytuowaniem drogi KDw (równoległej do ul. [...]) na cieku wodnym. Ponadto, zgłosiła cały szereg zarzutów dotyczących konkretnych ustaleń zawartych w części graficznej i opisowej projektu planu miejscowego, w tym m.in., iż nie określono obowiązku przyłączania budynków do mającej powstać sieci wodociągowej bez gwarancji jakości wody i konkurencyjności tej formy poboru wody, nie określono sposobu finansowania i rozłożenia kosztów przedsięwzięcia na gminę i właścicieli, wykreślenie z §29 ust. 5 dotyczącego obowiązku podłączenia posesji do sieci wodociągowej, nie gwarantowanie, a jedynie postulowanie stosownych zabezpieczeń akustycznych dla obiektów posiadających pomieszczenia przeznaczone na pobyt stały ludzi, sprzeczności projektu planu ze studium, brak dołączenia do projektu planu prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, naruszenie interesów członków lokalnej wspólnoty samorządowej, łamanie wymagań prawa budowlanego w zakresie odległości pasa drogowego od budynków, zwiększanie uciążliwości życia mieszkańcom, niszczenia rezerwatu przyrody, degradacji jego ekosystemu, wprowadzenie zakazu tranzytu transportowego towarowego o wysokim tonażu ul. [...]. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Rada Gminy R. w sprawie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi: J., F., F., F., P. i L. w Gminie R." odrzuciła zarzuty zawarte w piśmie T. O. z dnia 3 października 2003 r., z wyjątkiem zarzutów dotyczących poszerzenia ul. [...] do szerokości 20 m w wyniku zmiany statusu drogi z drogi lokalnej na drogę zbiorczą na obowiązku przyłączenia budynków do mającej powstać sieci wodociągowej, które to zarzuty uwzględnione zostały przez Wójta Gminy R. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że w odniesieniu do kwestionowanego przebiegu nowej drogi KDw (równoległej do ul. [...]), która w części została poprowadzona po południowej stronie działki skarżącej, że rysunek planu zawiera propozycję wtórnej parcelacji przyszłych terenów budowlanych, w tym działek nr ew. [...] i [...], których ewentualny przyszły podział będzie wymagał również wyznaczenia drogi wewnętrznej, w celu zapewnienia nowo projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej ul. [...]. Mając na uwadze istniejący układ działek budowlanych w projekcie planu ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ze względu na estetykę i funkcjonalność przestrzeni powinno się unikać wyznaczania dróg wewnętrznych po obu stronach jednego rzędu działek budowlanych. Rysunek planu zawiera jedynie propozycje podziału z wydzieleniem niepublicznych dróg wewnętrznych, które nie stanowią ustaleń planu, ale wskazują na prawidłowy sposób zagospodarowania terenu, w tym możliwość zapewnienia nowo projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej. Ponieważ drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi o ich przebiegu zdecyduje właściciel terenu, w odrębnym postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, ale w oparciu o zasady ustalone w planie. Proponowane usytuowanie drogi wewnętrznej nie dotyczy działki skarżącej nr ew. [...]. Natomiast możliwość zalania działek i budynków na większym obszarze spowodowane usytuowaniem drogi oznaczonej symbolem KDw na cieku wodnym jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a w razie jego wystąpienia podlegać będzie odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie gwarantowania, a jedynie postulowania stosownych zabezpieczeń akustycznych dla obiektów posiadających pomieszczenia przeznaczone na pobyt stały ludzi, stwierdzić należy, iż brak jest materialnoprawnych podstaw do nałożenia takiego nakazu w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżony projekt planu nie przewiduje takich rozwiązań. Zapisy projektu planu w zakresie przewidywanej uciążliwości dróg mają charakter informacyjny, w szczególności dla nowoprojektowanych obiektów. Przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne budynków i ich usytuowania, gdyż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych przyszłych obiektów. Odrębną od treści planu miejscowego jest kwestia realizacji inwestycji i na etapie pozwoleń na budowę przesądzane jest zapewnienie w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi standardów akustycznych wynikających z ww. przepisów Podniesiono, iż zarzut dotyczący braku danych szacunkowych dotyczących kosztów wdrożenia projektu planu w odniesieniu do odszkodowań i zabezpieczeń oraz określenia podmiotu ponoszącego koszty, wykracza poza zakres przedmiotowy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określony w art. 10 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w kwestii zmniejszenia wartości nieruchomości właściciele będą mogli dochodzić swoich roszczeń dopiero po uchwaleniu planu stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Podkreślono, rozpoznając zarzut dotyczący sprzeczności projektu planu ze Studium, że organ sporządzający projekt planu mając obowiązek zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R.", uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1999r., stwierdził taką spójność, w tym w zakresie rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej. Kwestionowany przebieg ul. [...] po korekcie drogi głównej [KL], jest spójny z ustaleniami w/w "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. ", które określa tę drogę jako podstawowy układ komunikacji lokalnej. Wskazano również, że zarzut dotyczący naruszenia interesów członków lokalnej wspólnoty samorządowej łamania wymagań prawa budowlanego w zakresie odległości pasa drogowego od budynków, zwiększania uciążliwości życia mieszkańców, niszczenia rezerwatu przyrody, degradacji jego ekosystemu, które to zarzuty zawarte są w proteście skarżących mieszkańców wsi F. z dnia 19 września 2003 r. jest bezprzedmiotowy, ponieważ wniesienie zarzutu wymaga wykazania, że wnoszący ma interes prawny w kwestionowaniu projektu ustaleń planu i że interes ten został naruszony tymi ustaleniami. Wykładnia art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że legitymacja do składania zarzutu oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu indywidualnego podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu, a nie grupy osób nie posiadających interesu prawnego w zakresie kwestionowania ustaleń planu co do działki nr ew. [...] będącej przedmiotem niniejszego zarzutu. Podniesiono również, że skarżąca bezpodstawnie wywodzi naruszenie ustaleń planu z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów prawa ochrony środowiska w odniesieniu do swojej działki nr ew. [...], ponieważ w procedurze uchwalania planu miejscowego uwzględniono przepisy szczególne odnoszące się do zakresu planu (art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz uzyskano uzgodnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła T. O. zarzucając: - brak uzasadnienia prawnego i przekonywującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały; - nie podpisanie uchwały przez wszystkich członków organu kolegialnego, tj. Rady Gminy R. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Gminy R. samodzielnie zdecydowała o zaliczeniu zastrzeżeń skarżącej jako zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi J., F., F., F., P. i L. w Gminie R., a następnie wskazując na brak interesu prawnego jako przyczynę nieuwzględnienia zarzutów. Wskazano również, że w uchwale odrzucającej zarzuty z reguły nie są respektowane wolności i prawa obywateli. Często uzasadnienie odrzucenia wniesionego zarzutu jest oparte na przekonaniu i potrzebie wprowadzenia określonego zamierzenia przewidzianego w projektowanym planie, bez rozważenia podstaw planowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób dający podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rolą sądu administracyjnego jest zatem ocena uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie może zatem skutecznie oceniać racjonalności lub celowości rozwiązań planistycznych przyjmowanych przez gminę, jeżeli nie stanowią naruszenia ustawowych granic uprawnień planistycznych przysługujących gminie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] spełnia wymagania wynikające z powołanego art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczono w niej wszystkie zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 3 października 2003 r., i następnie w wyczerpujący sposób uzasadniono ich odrzucenie, zarówno ze względów faktycznych, jak i prawnych. Do każdego z zarzutów wskazano na normatywne źródło projektowanych ustaleń planistycznych wykazując spełnienie się hipotezy przepisów prawa leżących u podstaw odrzucenia każdego z zarzutów. Zarzut skargi o braku uzasadnienia prawnego i przekonywującego uzasadnienia faktycznego jest gołosłowny, nie poparty konkretnymi argumentami odnoszącymi się do sposobu rozpatrzenia poszczególnych zarzutów. Jakkolwiek więc słusznie w skardze wskazano na możliwość poprzestania w niej na ogólnym sformułowaniu zarzutów wobec skarżonej uchwały, to jednak subiektywne twierdzenie o brakach zaskarżonej uchwały nie uprawnia sądu administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności w przypadku nie podzielenia poglądu o zaistnieniu tych braków. Nie jest uzasadniony zarzut skargi o błędnym zakwalifikowaniu niektórych zastrzeżeń skarżącej, jako zarzutów do projektu planu miejscowego, zamiast uznania ich za protest. Zgodnie z art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, protest mógł wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, i o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały. Uchwała dotycząca rozpatrzenia protestu – w zestawieniu z art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – nie była uzasadniania i nie podlegała samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast, według art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, i o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] listopada 2009 r. Rada Gminy R. prawidłowo potraktowała wszystkie zastrzeżenia skarżącej do projektu planu miejscowego, jako zarzuty, ponieważ zobowiązana była dokonać ich oceny w kontekście przysługiwania skarżącej interesu prawnego i jego naruszenia ustaleniami projektowanego planu miejscowego. Takiej oceny rada gminy mogła zaś dokonywać tylko w ramach rozpatrywania zastrzeżenia skarżącej, jako zarzutu. Zachowana została również prawna forma rozpatrzenia tych zastrzeżeń (jako zarzutów) w postaci uchwały, której zaskarżalność do sądu administracyjnego umożliwiła skarżącej dokonanie oceny legalności tej uchwały przez sąd administracyjny. Wbrew twierdzeniom skargi, Rada Gminy R. nie mogła zajmować się rozpatrzeniem zarzutów oznaczonych w jej treści nr 1, 4 i 12, skoro zarzuty te zostały uwzględnione przez Wójta Gminy R. Z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż to wójt, burmistrz albo prezydent miasta w pierwszej kolejności rozpatruje zarzuty wniesione do projektu planu miejscowego i przedstawia radzie gminy tylko te zarzuty, których nie uwzględnił. Zarzuty nieuwzględnione przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta są więc ponownie rozpatrywane, ale już przez radę gminy. Ponadto, cytując w skardze fragment opracowania komentarzowego do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca wskazuje na możliwość przeniesienia zawartych w nim stwierdzeń na grunt rozpatrywanej sprawy. Jest to jednak lakoniczne i ogólnikowe przenoszenie krytyki działalności uchwałodawczej rad gmin wobec konkretnej uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem prawnych podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej sformułowanego wobec projektu planu miejscowego o zwiększeniu się natężenia ruchu ulicą [...]. Zwiększający się ruch kołowy nie jest bowiem domeną planowania przestrzennego. Może być oczywiście wynikiem planowania rozbudowy układu komunikacyjnego, ale przy istniejącej już faktycznie w terenie ulicy [...], to czy ruch kołowy ulegnie na niej zwiększeniu nie jest zależne od woli organów gminy procedujących nad projektem planu miejscowego. Nie jest to bowiem okoliczność dająca się prawnie uregulować w planie miejscowym. Podnoszona w zarzucie skarżącej możliwość zalania działek gruntu i budynków na większym obszarze wskutek usytuowania drogi oznaczonej symbolem KDw na cieku wodnym została w zaskarżonej uchwale prawidłowo oceniona, jako mogąca być rozpatrywaną dopiero na etapie budowy drogi zwłaszcza, że jej przebieg określony w projekcie planu miejscowego ma jedynie charakter propozycji nie stanowiącej wiążącego ustalenia planistycznego. Także odrzucenie zarzutu skarżącej dotyczącego ochrony akustycznej prawidłowo uzasadniono w zaskarżonej uchwale, jako mogący być rozstrzyganym dopiero na etapie realizacji inwestycji w ramach spełnienia warunków technicznych do wydania pozwolenia na budowę. Bez naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale wskazano, iż zarzut skarżącej o braku danych szacunkowych dotyczących kosztów wdrożenia projektu planu miejscowego w odniesieniu do odszkodowań i zabezpieczeń wykracza poza zakres ustaleń planistycznych, ponieważ nie wynika z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, aby takie ustalenia miały być zawarte w planie miejscowym. Również zarzut o sprzeczności projektu planu ze studium prawidłowo odrzucono wyjaśniając, iż dokonano oceny spójności obu dokumentów m.in. w zakresie usytuowania ulicy [...] i wyznaczonej dla niej funkcji w studium przyjętym uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...]. O konieczności dokonywania takiej oceny traktuje przy tym art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, i w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 maja 2003 r. zawierające zestawienie dokonanej oceny spójności m.in. w zakresie usytuowania ul [...]. W zaskarżonej uchwale w wystarczający sposób wykazano, iż przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu był zarówno projekt planu miejscowego, jak i prognoza oddziaływania na środowisko. Nie jest również zasadny zarzut skargi o naruszeniu prawa przez brak pod zaskarżoną uchwałą i jej uzasadnieniem podpisu wszystkich radnych biorących udział w jej podjęciu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z art. 22 powołanej ustawy wynika zaś, iż organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy – a więc także rady gminy - określa statut gminy podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W §15 pkt 6 Statutu Gminy R. – przyjętego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) - wskazano, iż Przewodniczący Rady w szczególności podpisuje uchwały Rady. Nie ulega więc wątpliwości, iż podpis Przewodniczącego Rady Gminy R. pod zaskarżoną uchwałą jest wystarczający do uznania jej za akt wydany przez Radę Gminy R. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.