IV SA/Wa 216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - uchyla zaskarżoną decyzję - K. P. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51), zwanego dalej "rozporządzeniem", stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy położony w S. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego S. o łącznej powierzchni 128,4078 ha, zapisany uprzednio w księdze wieczystej KW [...] jako własność A. G. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. K. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na własność Państwa przeszły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w art. 2 ust. 1 lit. e przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podniósł, że w związku z nasuwającymi się wątpliwościami, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia jest zgodny z przepisami art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tak sformułowanym pytaniem prawnym wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, jakim jest rozporządzenie. Według Trybunału Konstytucyjnego okres obowiązywania rozporządzenia ograniczał jego cel. Zgodnie z art. 20 dekretu jego wykonanie powierzono Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Wydane na tej podstawie rozporządzenie mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu. Mimo braku formalnego uchylenia dekretu, jak i rozporządzenia, z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna. W konkluzji stwierdzono, że § 5 rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, stąd nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji. Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne. Mając na uwadze rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o nieobowiązujący § 5 rozporządzenia rażąco narusza prawo. K. P. wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została oparta na stanowisku, że § 5 rozporządzenia obowiązuje i stanowi podstawę do wydawania decyzji w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu. Znajduje ono w ocenie skarżącej oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Wskazano, że wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony przez organ administracyjny, gdyż został złożony zanim zapadło wzmiankowane postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k, p. a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k. p. a. decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu tego przepisu uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy, gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 k. p. a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że § 5 rozporządzenia utracił moc prawną, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r.f sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Roinych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m. in., iż po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 p. p. s. a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajdując podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p. p. s. a. zobowiązany jest respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, stąd nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego o utracie przez § 5 rozporządzenia mocy obowiązującej nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż § 5 rozporządzenia nie obowiązuje, a w konsekwencji niedopuszczalne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania z wniosku opartego na tym przepisie. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy położony w S. nie podlega działaniu przepisów dekretu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. Sąd orzekł jak w sentencji.