IV SA/Wa 2168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. (dawniej Stowarzyszenie O.) na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z dnia [...] września 2007r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005r. nr 13, poz. 954) i art 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.Nr 122 z 2006r., poz. 851z późn. zm.), po zapoznaniu się z zażaleniami: Stowarzyszenia [...] R., Stowarzyszenia E., Stowarzyszenia O. na postanowienie wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. znak: [...] z dnia [...] czerwca 2007r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie galerii handlowo - usługowych "M." przewidzianej do realizacji w rejonie ulic [...] i [...] na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...] na terenie D. w W., postanowił utrzymać w mocy w/w postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem inwestycji jest realizacja galerii handlowo - usługowych "M." (pow. zabudowy - ok. 90850 powierzchnia zabudowana: budynki powierzchnia utwardzona - ok. 143,300 m i pow. całkowita - ok. 244,500 m, pow. sprzedażowo - handlowa - ok. 7 1.500 m2). Rozpatrując przedmiotową sprawę Prezydent Miasta W. wydał w dniu [...] października 2003r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołań, została uchylona w dniu [...] lutego 2004r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Inwestor złożył wniosek o prowadzenie przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 113, poz. 954) tzn. wg przepisów obowiązujących do dnia 27 lipca 2005r. tzn. przed dniem wejścia cytowanej wyżej ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania w omawianej sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2007r. uzgadniające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyły; Stowarzyszenie [...] R. z siedzibą w W., Stowarzyszenie E. z siedzibą w W., Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. Organ wskazał, iż w zażaleniu złożonym przez Stowarzyszenie E. zarzuty dotyczyły m in. wpływu powstającej na P. inwestycji na poziom wód gruntowych P., braku analizy wpływu zanieczyszczeń powietrza i hałasu powodowanego przez środki transportu i nieprawidłowej w ocenie strony treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do ww. zarzutów organ stwierdził, iż ocena wpływu powstającej inwestycji na poziom wód gruntowych P. nie należy do zakresu działania organów Inspekcji Sanitarnej - w tej sprawie wypowiedział się [...] Konserwator Zabytków. Ponadto organ uznał, iż wątpliwości dotyczące uciążliwości powodowanej przez środki transportu w zakresie zanieczyszczenia powietrza i akustyki, zostały w dostateczny sposób omówione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Brak szczegółowych danych uniemożliwia zaś bardziej wnikliwie ustosunkowanie się do ww zarzutu. W zażaleniu Stowarzyszenia [...] R., oprócz zarzutów zgłoszonych przez Stowarzyszenie Ś. zwrócono uwagę na pominięcie zastrzeżenia dotyczącego terenu biologicznie czynnego. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego terenów P. - dla terenu oznaczonego symbolem [...] określono minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej - 35 % dla pozostałych obszarów nieokreślono minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej. Ww. wymóg dla obszaru [...] powinien być bezwzględnie zachowany, a 35 % udział powierzchni biologicznie czynnej - jako warunek powinien być uwzględniony w projekcie budowlanym. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wskazał, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenie [...] R. zakwestionowało również wielkość odprowadzanych ścieków sanitarnych do kanalizacji miejskiej podanych przez inwestora, rozwiązanie tego problemu leży w gestii Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, która ustala szczegółowe uwarunkowania dotyczące miejskich sieci wodno-kanalizacyjnych. Z kolei Stowarzyszenie O. w swoim zażaleniu poruszyło problem dotyczący zmian układu hydrologicznego na nieodwracalne zmiany w ekosystemie P., co w ocenie organu zostało już omówione powyżej. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie O. (obecna nazwa Stowarzyszenie O. z siedzibą w W.) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż wbrew stanowisku organów zabezpieczenie układu hydrologicznego parku P. wymaga dodatkowego autonomicznego rozwiązania gospodarki wodami opadowymi w obszarze planowanej inwestycji, czego nie przeanalizowano w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Zarzuciła także organowi, iż w uzasadnieniu nie odniósł się do kwestii bliskiego sąsiedztwa planowanej inwestycji z bezcennym zabytkiem jakim jest P. w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zastało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionych zażaleń, ograniczył się jedynie do oceny zaskarżonego postanowienia organu I instancji oraz pobieżnej analizy zarzutów podniesionych przez strony wnoszące zażalenia. Uchylił się zaś od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów pod kątem dopuszczalności uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 141 k.p.a., składając zażalenie od postanowienia organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanego postanowienia, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie Gako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów zażalenia, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a., tj. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji, 4) umarza postępowanie odwoławcze, 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano na wstępie organ w ogóle nie dokonał oceny, analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wywody organu ograniczają się jedynie do pobieżnego odniesienia się do zarzutów wskazanych w zażaleniach oraz wskazania, iż "..wszelkie wątpliwości dotyczące uciążliwości inwestycji w zakresie zanieczyszczenia powietrza i akustyki zostały w dostateczny sposób omówione w raporcie oddziaływania na środowisko". Podnieść zatem należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny prawnej i faktycznej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sytuacji zatem gdy przepisy te stanowią, iż jeden z podstawowych dowodów w sprawie - raport oddziaływania inwestycji środowisko, przedkłada inwestor, rolą orzekającego w sprawie organu, było między innymi; dokonanie jego oceny, jak każdego dowodu w celu ustalenia, wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi oraz przeprowadzenie analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem, czy jest on wystarczający do zaopiniowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie uprawnień przysługujących organowi. Powyższym obowiązkom, w ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.