IV SA/Wa 2168/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty za usunięcie drzewa wymienionego w punkcie 1. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz w punkcie 1. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2018 r., nr [...], tj. dwupniowego wiązu o obwodach pni wynoszących 107 cm i 130 cm. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty za usunięcie drzewa wymienionego we wskazanych wyżej decyzjach. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., reprezentowana przez adwokata, podnosząc, że organ I instancji naruszył art. 58 § 1 kpa, poprzez nieprzywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty w sytuacji, w której istniały przesłanki do jej odroczenia, a mianowicie strona uprawdopodobniła, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Ponadto w ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, Burmistrz Miasta i Gminy P. naruszył również art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędne uznanie przez organ, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego w sytuacji, gdy jest to termin procesowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, że instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (w tym wniesienia zażalenia) została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1) uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2) wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3) dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy było to czy można przywrócić termin do złożenia wniosku o którym mowa w art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z ww. regulacją, na wniosek złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzja, o której mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne, opłatę można rozłożyć na raty lub przesunąć termin jej płatności, na okres nie dłuższy niż 3 lata, jeżeli przemawia za tym sytuacja materialna wnioskodawcy. Przepis ten jest podstawą rozpatrzenia wniosku strony o rozłożenie na raty opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a także przesunięcia terminu jej płatności, ale uzależnia rozpatrzenie takiego wniosku od jego złożenia w terminie 14 dni od daty uzyskania atrybutu ostateczności przez decyzję ustalającą opłatę. W ocenie Kolegium, sposób sformułowania uprawnienia zawartego w art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na to, że norma ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący dla strony postępowania, która chciałyby z niej skorzystać. Należy zatem uznać, wbrew twierdzeniom podniesionym w zażaleniu, że jest to termin materialny. Terminy tego rodzaju w przeciwieństwie do terminów procesowych, stanowiących okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmiot postępowania administracyjnego, nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile bowiem upływ procesowego terminu załatwienia sprawy nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony postępowania (która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny) powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia bądź roszczenia, a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1803/12 i z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II FSK 1825/14, publ. CBOSA). Za prawidłowością powyższego stanowiska przemawia również to, że brak złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody otwiera możliwość wszczęcia przez właściwy organ władzy publicznej, administracyjnego postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest realizacja obowiązku o charakterze publicznoprawnym, wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego skonkretyzowanego w ostatecznej decyzji administacyjnej. W konsekwencji nie można przyjąć, aby termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 87 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. mógł zostać przywrócony. Dlatego też, w ocenie Kolegium należało utrzymać w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyła je w całości. Skarżąca zarzucił powyższemu postanowieniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu taktycznego sprawy, a także niezałatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela w sytuacji, gdy nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny; - art. 7a kpa, poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości, co treści normy prawnej; - art. 9 kpa, poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o czym strona w toku postępowania administracyjnego w związku z procedurą rozłożenia na raty opłaty administracyjnej nie została poinformowana; - art. 58 § 1 kpa, wobec nieprzywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty/rozłożenia na raty w sytuacji, w której istniały przesłanki do jej odroczenia/rozłożenia na raty, a mianowicie strona uprawdopodobniła, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 87 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne uznanie przez organ, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego w sytuacji, iż jest to termin procesowy. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna, mimo trafności jednego ze sformułowanych w niej zarzutów. Na wstępie rozważyć należy charakter terminu określonego w art. 87 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), a więc czy jest on terminem prawa materialnego (jak twierdził organ), czy też terminem procesowym (jak podnosiła skarżąca). Od odpowiedzi na tak postawione pytanie zależy bowiem, czy termin ten podlega przywróceniu w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 58 § 1). Sąd skłania się ku stanowisku, że termin 14 dni (od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzja, o której mowa w art. 84 ust. 5 i 7 ustawy o ochronie przyrody, stały się ostateczne) na złożenie wniosku o rozłożenie na raty lub przesunięcie terminu płatności opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, ma charakter terminu procesowego. Bardziej przekonujące stanowisko w tym względzie zawarte jest w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1264/96 (LEX nr 34959), gdzie stwierdzono, że przewidziany w art. 130c ust. 5 ustawy z 14 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności kary pieniężnej za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom jest terminem procesowym, przywracalnym na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a nie terminem zawitym (terminem prawa materialnego). Judykat ten odnosi się do przepisu zbliżonego pod względem swej istoty do art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Art. 130c ust. 5 ustawy z 14 października 1974 r. Prawo wodne stanowił, że wniosek o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty mógł być złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Natomiast nieprzekonujące jest powoływanie się w kwestii określenia charakteru terminu z art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2005 r., II SA/Wr 2784/03 (ZNSA 2006, nr 3, str. 102), gdyż orzeczenie to odnosi się do art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Jednak z art. 318 ust. 6 wynika, że właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia odroczenia terminu płatności opłaty lub kary, jeżeli nie są spełnione warunki odroczenia określone ustawą, a więc m.in. w zakresie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary. Stąd też skutek określony w art. 318 ust. 6 Prawa ochrony środowiska determinuje materialny charakter przepisu jej art. 318 ust. 1. Zwrócić przy tym należy uwagę, że skutek analogiczny do wynikającego z art. 318 ust. 6 Prawa ochrony środowiska nie wynika z art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Na zakończenie tej części rozważań za chybione uznać należy powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wyroki Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenia te dotyczą zgoła odmiennych przepisów (prawa podatkowego) i wyrażone w nich poglądy nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W kwestii procesowego charakteru terminu określonego w art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody pozytywnie wypowiedziano się także w doktrynie (Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art.87 ustawy o ochronie przyrody, teza 3, LEX/el. 2017). Powyższe ustalenia i w konsekwencji zasadność zarzutu naruszenia art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody – nie zmieniają jednak oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjąć, że skarżąca nie dochowała terminu z art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody bez swojej winy. Kluczowe znaczenia dla oceny zastosowania w sprawie art. 58 § 1 kpa ma pismo skierowane przez organ I instancji do strony, a datowane na 19 listopada 2018 r. (doręczone 26 listopada 2018 r.), w którym m.in. poinformowano ją o tym, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości umorzenia opłaty za usunięcie drzewa, a jednocześnie pouczono o treści art. 87 ust. 6 tej ustawy, cytując jego treść w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. W ten sposób organ zadośćuczynił wynikającej z art. 9 kpa zasadzie informowania. Zdaniem Sądu, skarżąca zbyt szeroko rozumie ten obowiązek informacyjny, choć w okolicznościach niniejszej sprawy został on w pełni zrealizowany. Wbrew twierdzeniom strony, stosowne pouczenie nie musiało znajdować się w samej decyzji z dnia 17 października 2018 r., a wystarczające było, że zostało ono zawarte w piśmie z 19 listopada 2018 r. Informacja ta jest jasna i zrozumienie jej nie wymaga specjalistycznej wiedzy prawniczej. W odpowiedzi na to pismo strona doprecyzowała swoje żądanie, dlatego zgodnie z jej wolą Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. przedstawiono jej odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. Zauważyć należy, że ostatecznie Wspólnota Mieszkaniowa [...] skorzystała z pomocy prawnej, ale dopiero na etapie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W ocenie Sądu, nie tak winna postępować osoba należycie dbająca o swoje interesy. Nie można bowiem przyjąć, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, a brak winy został uprawdopodobniony. Oceniając brak winy, należy przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, a zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019). Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła istnienia jakichkolwiek okoliczności, które stanowiłyby rzeczywistą przeszkodę w dokonaniu czynności procesowej, jaką było złożenie w terminie wniosku na podstawie art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, a więc nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły jej dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczących o podjęciu lub nie podjęciu przez nią działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu, przy czym przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu. Z uwagi na przedstawione rozważania, mimo faktu, że termin z art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody co do zasady może podlegać przywróceniu, to w realiach sprawy nie mogło to nastąpić, wobec nieuprawdopodobnienia przez skarżącą, iż jego uchybienie nastąpiło bez jej winy. Dlatego też nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 kpa. Powoduje to, że bez praktycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zarzut naruszenia art. 7a kpa. Z kolei za w całości chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem w sprawie wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy i podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu taktycznego sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazanego w art. 7 kpa "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej, w celu osiągnięcia osobistych korzyści, a rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Stąd też, sama zasadność zarzutu naruszenia art. 87 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne uznanie przez organ, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego w sytuacji, gdy jest to termin procesowy – nie powoduje konieczności wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.