IV SA/Wa 2172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: Stowarzyszenie), utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia 9 października 2015 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie sześciu drzew z terenu Parku [...] w [...]. W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. Dyrektor Zarządu Oczyszczania Miasta, reprezentujący miasto [...] wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o usunięcie sześciu drzew. Pismem z 2 lipca 2015 r. [...] wystąpiło do [...] Konserwatora zabytków z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, wskazując że celem jego działalności jest ochrona przyrody ojczystej (w tym szaty roślinnej) realizowana m.in. poprzez uczestniczenie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących ochrony środowiska. Stowarzyszenie wywodzi interes społeczny z dążenia do zachowania w maksymalnym stopniu wiekowego drzewostanu w zabytkowym Parku [...], stanowiącym nie tylko siedlisko występowania wielu chronionych gatunków zwierząt, lecz także zapewniającym poprawę warunków klimatycznych otoczenia, jak również zmniejszenie emisji kurzu i pyłów, a także tłumienie hałasu miejskiego. Stowarzyszenie podkreśliło także swoją istotną rolę w innych postępowaniach dotyczących usunięcia drzew z tego parku, wskazując, że celem przystąpienia do postępowania jest przede wszystkim działanie na rzecz obrony zieleni miejskiej. Postanowieniem z [...] października 2015 r. [...] Konserwator Zabytków odmówił dopuszczenia [...] do udziału w tym postępowaniu. Organ wskazał, że drzewa stanowią realne zagrożenie dla otoczenia i ryzyko wystąpienia wypadku jest wysokie, w związku z tym w interesie społecznym leży usunięcie zagrożenia, gdyż zapewnienie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia stanowi absolutny priorytet. W interesie społecznym leży wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa poprzez usunięcie zamierających bądź obumarłych drzew, a także zastąpienie tych drzew młodymi nasadzeniami, które będą pełnić funkcje kompozycyjne oraz przyrodnicze. Organ nie zgadza się z argumentacją Stowarzyszenia, że zachowanie drzew, będących przedmiotem postępowania leży w interesie społecznym. Stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób może przyczynić się do skutecznej ochrony siedlisk przyrodniczych na terenie Parku [...], zachowania jakich chronionych gatunków chce dopilnować i jakie wartości przyrodnicze są istotne i szczególnie cenne na omawianym terenie. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. [...] Konserwator Zabytków zezwolił [...] na usunięcie sześciu drzew z terenu Parku [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] września 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje w oderwaniu od konkretnej sprawy, dlatego o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu można mówić, jeżeli postępowanie jest w toku. Niemożliwe jest zatem dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które zostało zakończone. Z uwagi na wydanie decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3188/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2015 r. wskazując, że wadliwe było stanowisko organu, iż wydanie decyzji o usunięciu drzew z terenu Parku [...] spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowanie w sprawie usunięcia drzew. W sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowania nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponownie rozpatrując zażalenie Stowarzyszenia, decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowanie dotyczącym zezwolenia na usunięcie drzew z terenu Parku [...]. Organ wskazał, że usunięcie sześciu drzew w 19 hektarowym parku liczącym ponad 1500 drzew nie naruszy stanu zachowania wiekowego drzewostanu. Interes społeczny z pewnością nie realizuje się w zachowaniu za wszelką ceną przedmiotowych drzew, których stan zagraża bezpieczeństwu odwiedzających park. W interesie społecznym leży wyeliminowanie stanu zagrożenia bezpieczeństwa poprzez usunięcie zamierających bądź odumarłych drzew, a także zastąpienie ich młodymi nasadzeniami, które będą pełnić funkcje kompozycyjne i przyrodnicze. Z tego powodu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził brak interesu społecznego w dopuszczeniu [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie sześciu drzew z terenu Parku [...] w [...]. W skardze [...] zarzuciło naruszenie art. 6, 7, 8, 31 § 3, art. 77 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Stowarzyszenie podniosło, że organ nie wziął pod uwagę aktualnego stanu faktycznego sprawy, że drzewa zostały już usunięte. W okoliczności gdy drzewa już dawno usunięto, nie zachodzi już zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, a zatem istotne jest w takim stanie faktycznym dokonanie odpowiednich nasadzeń zastępczych, co stanowi element decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nadal przemawia jednoznacznie aktualny interes społeczny – ochrona przyrody, w szczególności dotyczący potrzeby wzbogacenia Parku [...] po przeprowadzonej już wycince, co stanowi element decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Zgodnie z wiążącym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA z 11 lipca 2017r., IV SA/Wa 3188/16 w przypadku wznowienia postępowania w tej sprawie może zostać wydane nowe rozstrzygnięcie, w którym zostanie orzeczony obowiązek dokonania po wycince nowych drzew w większej liczbie i lepszych jakościowo (np. starszych) niż to orzeczono w decyzji z [...] grudnia 2015 r. Ponadto, zaskarżone postanowienie dyskryminuje TOP wobec innej organizacji społecznej ([...] – Stowarzyszenie [...]), która została dopuszczona do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu oraz narusza zasadę równości podmiotów, określoną w art. 32 Konstytucji RP. Dodatkowo Stowarzyszenie było dopuszczane do udziału w pełni analogicznych postępowaniach administracyjnych dotyczących zezwolenia na usunięcie drzew w tym samym Parku [...]. Podnosząc takie zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do przepisu art.153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie organów i sądów, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3188/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] w [...] uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Minister wadliwie uznał, że zakończenie decyzją ostateczną (z [...] grudnia 2015 r.) postępowania głównego (postępowania w przedmiocie udzielenia Miastu zgody na wycięcie drzew) przed rozpoznaniem zażalenia [...] na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające dopuszczenia [...] do udziału w tym postępowaniu na prawach strony spowodowało bezprzedmiotowość postępowania wpadkowego, obligującą Ministra do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tego organu. W ocenie Sądu, wniosek organizacji społecznej nadal podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a organizacja społeczna, której uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu głównym zostanie potwierdzone po zakończeniu postępowania, uzyskuje prawo do żądania wznowienia postępowania głównego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Minister, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, nie kwestionował, że udział [...] jest uzasadniony jego celami regulaminowymi (statutowymi), a oparł się na tym, iż brak jest interesu społecznego w dopuszczeniu [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie sześciu drzew z terenu Parku [...] w [...]. Organ przyjął, że interes społeczny z pewnością nie realizuje się w zachowaniu za wszelką ceną przedmiotowych drzew, których stan zagraża bezpieczeństwu odwiedzających park. W interesie społecznym leży wyeliminowanie stanu zagrożenia bezpieczeństwa poprzez usunięcie zamierających bądź odumarłych drzew, a także zastąpienie ich młodymi nasadzeniami, które będą pełnić funkcje kompozycyjne i przyrodnicze. Zaskarżone postanowienie jest wadliwe, albowiem narusza art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie drzew na terenie miast i wsi jest obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. W przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu (art. 83c ustawy o ochronie przyrody). Przede wszystkim, rozstrzygając kwestie dopuszczenia [...] do udziału w postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, organ nie ocenie zasadności wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew. Tym samym podnoszone w zaskarżonym postanowieniu argumenty, że przedmiotowe drzewa zagrażają bezpieczeństwu i dlatego wymagają usunięcia nie są trafne w odniesieniu do odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu [...]. Tak kwestia podlega bowiem ocenie w toku rozpatrywania wniosku o usunięcie przedmiotowych drzew. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu, stosownie do art. 31 § 1 K.p.a. zależy od tego, czy jej udział jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z 16.07.2008 r., II OSK 843/07). Jak podnosi we wniosku i w zażaleniu [...] wywodzi interes społeczny generalnie z potrzeby ochrony przyrody, uszczegóławiając go w ten sposób, że swój udział w tym postępowaniu wiąże z potrzebą zachowania w maksymalnym stopniu wiekowego drzewostanu w zabytkowym Parku [...], stanowiącym siedlisko wielu chronionych gatunków zwierząt, w tym ptaków oraz właściwych warunków klimatycznych otoczenia. Należy zwrócić uwagę, że ani z wniosku [...] ani z zażalenie nie wynika, że [...] sprzeciwia się generalnie usuwaniu drzew z Parku [...], lecz dąży do ochrony drzewostanu i chronionych gatunków organizmów w nim bytujących poprzez racjonalną wycinkę i ewentualne prowadzenia odpowiednich nasadzeń następczych. Dopuszczenie do udziału [...] nie oznacza dania pierwszeństwa ochronie przyrody przed ochroną bezpieczeństwa publicznego czy życia ludzkiego. [...] uzasadnia swój udział w postępowaniu kontrolą społeczną w zakresie realizacji obowiązków ochrony przyrody przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie drzew. [...] na tym etapie postępowania nie musi udowodnić, że zezwolenie na usunięcie drzew narusza przepisy o ochronie przyrody. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione. [...], powołując się także na jego udział w innych postępowaniach w sprawie usunięcia drzew w tym samym parku, wskazało, że konieczne jest przeprowadzenie wnikliwej analizy, czy rzeczywiście niezbędne jest usunięcie wnioskowanych drzew, z uwagi na szczególny charakter zabytkowego Parku [...] w kontekście konieczności ochrony zieleni miejskiej i występujących tam zwierząt, w szczególności ptaków. Organizacja wskazuje, że dzięki jej udziałowi zapewniona zostanie właściwa kontrola społeczna w zakresie usuwania drzew z parku miejskiego, którego właścicielem, a zrazem wnioskodawcą w tym postępowaniu jest podmiot publiczny - miasto [...]. Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje zarówno uzasadnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i ścisły związek celów statutowych tej organizacji (ochrona przyrody ojczystej, w szczególności zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych, w których wymienione organizmy występują) z przedmiotem postępowania (zezwolenie na usunięcie drzew), to dopiero przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Należy także zwrócić uwagę, na co powołano się w skardze, że w tym postępowaniu postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] dopuścił do udziału [...] z siedzibą w [...]. Niejednolite traktowanie żądań organizacji społecznych w tym samym postępowaniu administracyjnym, przy braku jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej różnego traktowania tych organizacji, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa art. 8 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2015 r., VII SA/Wa 230/15, od którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności, że [...] wykazało interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.