IV SA/Wa 2174/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1, art.2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 123, art. 124 w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, 267 z późn. zm.) po rozpoznaniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. zażalenia R.S. oraz A.K. na postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] do czasu rozstrzygnięcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] i przy ul. [...] toczącego się w Referacie Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami tut. Urzędu, uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] listopada 2011 r. zezwolił A.K. oraz A.K. na usunięcie, bez konieczności ponoszenia opłat, [...] z działki o nr. ew. [...], obręb [...] w S. Wznowienia tego postępowania pismem z dnia 20 lutego 2012 r. zażądała R.S., powołując się na prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wskazała, że służy jej tytuł prawny do terenu, z którego miało zostać wycięte drzewo, a którego wycięciu się sprzeciwiła. W następstwie tego wniosku Burmistrz Miasta S., po wznowieniu przedmiotowego postępowania, dwukrotnie odmawiał uchylenia ww decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., a Samorządowe Kolegium dwukrotnie rozstrzygnięcia te uchylało i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po drugim uchyleniu jego decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, Burmistrz Miasta S. wydał postanowienie z dnia [...] maja 2014 r., zawieszające postępowanie dotyczące sprawy wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowego drzewa z terenu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oraz [...], stanowiącej działkę o nr. ew. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wskazał, że działka o nr. ew. [...] obręb [...] w S. podzielona została na działki o numerach [...] i [...], a wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy tymi działkami stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do przedmiotu postępowania wznowieniowego. Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło wskazane wyżej postanowienie Burmistrza i umorzyło postępowanie I-szej instancji w całości, podnosząc, iż organ I instancji bezzasadnie zawiesił postępowanie zwykłe, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., gdyż nie było to postępowanie pozostające w toku. Jednocześnie jednak SKO zauważyło, że postępowanie te zostało wznowione. Na skutek rozpoznania wniesionej skargi od ww postanowienia tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 roku w sprawie o sygn IV SA/Wa 1802/14 uchylił ww postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uznał, iż SKO zobowiązane było do dokonania oceny, na jakim etapie znajduje się postępowanie rozgraniczeniowe w dacie wydawania postanowienia II instancji czy też już się zakończyło a jeśli tak to w jaki sposób. Stosownych ustaleń SKO nie poczyniło. Podobnie w zaskarżonym postanowieniu brak było informacji organu II instancji, w jaki sposób zakończyło się postępowanie prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...] o wydanie nieruchomości położonej na granicy nieruchomości objętych rozgraniczeniem (działki o nr. ew. [...] i [...]). Sąd stwierdził, iż bez poczynienia ustaleń w tym przedmiocie i dania im wyrazu w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, w myśl art. 107 § 3 K.p.a., nie było podstaw do umorzenia postępowania I-szej instancji w całości, jak uczyniło to SKO w zaskarżonym postanowieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, pismem z dnia 25 lutego 2015 r. zwróciło się do Burmistrza S. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez nadesłanie informacji o toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym oraz dokumentacji w zakresie orzeczeń zapadłych przed Sądem Rejonowym w [...], jednocześnie przedłużając termin do rozpoznania sprawy do dnia 23 kwietnia 2015 r. SKO podniosło również, iż w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Związanie oceną prawną obejmuje także wskazania co do dalszego postępowania. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie toczy się bezspornie od wielu lat spór graniczny pomiędzy właścicielami obecnych działek o nr ew. [...] i [...]. Z dołączonych do akt kopii orzeczeń sądów powszechnych wynika, iż spór o nakazanie i wydanie nieruchomości, zawisły przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. akt [...] został zakończony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., którym odrzucono pozew. A.K. oraz A.K. są współwłaścicielkami działek oznaczonych numerami [...] oraz [...], zaś R.S. jest właścicielką działki o numerze [...]. Toczący się pomiędzy ww. spór dotyczy pasów przygranicznych o wymiarach: szerokość od strony działki 119 - 2,83 m i 2,84 m na granicy wewnętrznej działek [...] i [...], długość wzdłuż północno-wschodniej granicy - 19,57 m; szerokość od strony granicy wewnętrznej działek [...] i [...] - 2,84 m i 2,85 m od strony ulicy [...], długość wzdłuż północno-wschodniej granicy - 26,09 m. Powódki domagały się wydania tej samej części nieruchomości. Sąd powszechny stwierdził, iż spór pomiędzy ww. nie dotyczy nieruchomości lub jej części, a jego istotą jest spór graniczny, stąd też odesłał strony do postępowania rozgraniczeniowego. W dniu 26 marca 2015 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Burmistrza Miasta S., z treści którego wynika, iż postępowanie o rozgraniczenie będzie nadal prowadzone. Do pisma dołączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] wraz z kopią uzasadnienia oraz kopią postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...]. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A.K. żądając zmiany postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. i wnosząc o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W dość obszernym uzasadnieniu skargi, odnoszącym się głównie do przedstawienia okoliczności sprawy podniosła m.in., iż mając na uwadze dokonane przez organy ustalenia, a także ilość zgromadzonego przez cztery lata materiału uznaje za niezrozumiałe "dublowanie czynności" już kilkakrotnie uprzednio wykonanych. Powyższe służy jedynie przewlekłości postępowania (art. 35 KPA) pozostając w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w treści art. 12 KPA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jego wydaniem nie doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku, którym organ odwoławczy uchylił zaskarżone do niego postanowienia organu I instancji. Należy wskazać, iż organ I instancji, odkładając wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej w czasie, musi wykazać, iż zagadnienie wstępne, ma związek z zagadnieniem rozstrzyganym w danej sprawie a bez jego uprzedniego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zawisłej przed organem. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w dostępnym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2128/13). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt ii SA/Po 1387/13 podał, iż konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż organ I instancji, wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, uczynił to przedwcześnie, nie wyjaśniając przy tym w sposób dokładny i całościowy stanu faktycznego, nie czyniąc również dodatkowych wyjaśnień w zakresie zasadności zawieszenia postępowania w kontekście toczących się postępowań, o których mowa powyżej, czym niewątpliwie naruszył dyspozycję art. 11 kpa, a więc zasadę przekonywania i tłumaczenia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, a także art. 7 kpa, nakazującego organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zatem przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego należało dokonać dogłębnej analizy dostępnego w omawianym zakresie materiału dowodowego, ewentualnie go uzupełnić, czego dotychczas Burmistrz nie uczynił, i dopiero wówczas w przypadku uznania braku możliwości rozpoznania niniejszej sprawy podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Dlatego też, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym m.in. dokonać analizy materiałów zgromadzonych w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie rozgraniczenia, ustalić czy w jego zakres wchodzi spór dotyczący pasa gruntu, na którym posadzone było sporne drzewo, jakie znaczenie w kontekście miejsca posadzenia drzewa mają okoliczności podnoszone przez A.K. w treści jej pisma z dnia 15 marca 2015 r., w szczególności fakt wznowienia znaków granicznych. Ponadto organ I instancji winien mieć na uwadze okoliczności podnoszone w treści pisma R.S., które wpłynęło do organu po wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa i poczynić ustalenia dotyczące postępowań sądowych, o których mowa w przedmiotowym piśmie a dotyczące spornego pasa gruntu, na którym znajdowało się przedmiotowe drzewo. Konkludując, winien zgromadzić stosowną dokumentację dowodową a następnie dokonać jej oceny i wówczas ewentualnie wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Należy wskazać, iż odkładając wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej w czasie, poprzez zawieszenie postępowania, organ musi wykazać ponad wszelką wątpliwość, iż bez wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zawisłej przed tym organem. Dlatego też, zaskarżone postanowienie SKO w [...], w ocenie Sadu, zostało wydane z poszanowaniem prawa i nie budzi żadnych wątpliwości. Zatem, w obliczu powyższego Sąd orzekł na zasadzie art. 151 kpa.