IV SA/Wa 2176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej jako: "SKO w [...]" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] od postanowienia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. odmawiającego Stowarzyszeniu [...] udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wylesieniu mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarze objętym formą ochrony przyrody, tj. na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w związku z budową przedłużenia drogi gminnej ulicy A. na działkach nr [...],nr [...] obręb [...], działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] w Dzielnicy B. m. W. – orzekło o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia Prezydenta W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w [...] wskazało, że w dn. [...].07.2014r. m. W. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...].10.2014r. wystąpiło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...].12.2014r. Nr [...] odmówił Stowarzyszeniu [...] udziału na prawach strony ww. postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] podnosząc, że zostały spełnione przesłanki dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania. SKO w [...] orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w przedstawionej argumentacji odwołało się do treści art.31 kpa regulującego ustawowe przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zdaniem Kolegium, argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie uzasadnia uwzględnienia tegoż wniosku. Stowarzyszenie bowiem nie wskazało, jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu, jak również w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko. Według Kolegium, uwzględnienie argumentacji Stowarzyszenia w istocie prowadziłoby do jego udziału w każdym postępowaniu, gdyż co do zasady każda działalność inwestycyjna, niezależnie od jej rozmiarów, jak i położenia, stanowi ingerencję w stan środowiska. Organ podał, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie zurbanizowanym, wokół którego nie występują szczególne zagrożenia dla środowiska, jak również dla okolicznych społeczności lokalnych. Podkreślił, że zgodnie z art. 31 kpa, interes społeczny jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Ponadto Kolegium podniosło, że nie można utożsamiać interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 kpa, z takimi celami Stowarzyszenia wymienionymi w regulaminie jak: "ochrona zdrowia", "ochrona przyrody", "ochrona warunków zdrowotnych" oraz "propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii i przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska"". W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą przesłanki określone art. 31 § 1 kpa za dopuszczeniem Stowarzyszenia [...] do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] ( dalej także jako: "strona skarżąca"). W skardze strona skarżąca zarzuciła ww. postanowieniu nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego co do przesłanek uzasadniających udział stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym. W oparciu o ww. zarzuty skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz stowarzyszenia od organu. W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie występują wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegające ochronie, a mianowicie ingerencję inwestycji w System [...] oraz potrzebę wykonania szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej siedlisk prawem chronionych wraz z analizą wpływu inwestycji na te siedliska z uwzględnieniem roli obszaru K. dla Systemu [...]. W skardze zwrócono uwagę na braki w dokumentacji przedmiotowej inwestycji, które powodują, że nie ma dostatecznych danych do precyzyjnego określenia skali możliwego oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie wyznaczenia w rejonie inwestycji występowania prawem chronionych siedlisk i gatunków, co ma istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, w tym ewentualnie rozważenie wariantów wytyczenia projektowanej drogi. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, jakość środowiska i prawidłowa analiza wpływu inwestycji na środowisko, są wartościami ponad wszelką wątpliwość istotnymi dla lokalnej społeczności. Ponadto strona skarżąca wniosła o rozpatrzenie możliwości jej udziału w kontekście standardów międzynarodowych, w tym Konwencji z Aarhus i Dyrektywy OOŚ ( dyr. 85/337/WE , a obecnie dyr. 2011/92/EU), które nakazują stosowanie wykładni rozszerzającej przy dopuszczaniu organizacji ekologicznych do decyzji środowiskowych ( w ocenie skarżącego stowarzyszenia organizacje te w świetle ww. aktów prawnych posiadają status szczególny). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Skarga jest zasadna. Sąd badając legalność zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie postanowienia doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 31 § 1,§ 2 i § 3 k.p.a. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści cytowanego przepisu wynika, że organizacja społeczna może skutecznie domagać się udziału w postępowaniu, jeżeli jej cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu, a jednocześnie interes społeczny, przemawia za takim udziałem. Ustalenie czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu administracyjnym polega na porównaniu zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Ponadto podkreśla się, że chociaż pojęcie celów statutowych jest szerokie, nie można z niego wyprowadzać dalszych warunków udziału organizacji społecznej w postępowaniu i poddawać analizie także form realizacji tych celów (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 675/09). Podkreśliło, że jakość środowiska i ochrona zdrowia są wartościami ponad wszelką wątpliwość istotnymi dla lokalnej społeczności. Dodatkowo Stowarzyszenie wyjaśniło, że istnienie interesu publicznego oparło o konkretne dokumenty inwestora oraz opracowanie ekofizjograficzne do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...].10.2014r. wystąpiło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wylesieniu mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w związku z budową przedłużenia drogi gminnej ul. A. w Dzielnicy B. m. W. Uzasadniając wniosek Stowarzyszenie wskazało, że działa w interesie publicznym na rzecz ochrony zdrowia, przyrody, ochrony warunków zdrowotnych. Stowarzyszenie podniosło, że planowana inwestycja wkracza swym zasięgiem oddziaływania w obręb Systemu [...] i w związku z tym wymaga przeanalizowania w kontekście funkcji pełnionych przez ww. system. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało na braki polegające na nie dokonaniu w karcie przedsięwzięcia szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej siedlisk prawem chronionych wraz z analizą wpływu inwestycji na te siedliska. Jak wynika z lektury znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy Statutu Stowarzyszenia [...] do jego celów należy m.in. wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska ( § 10 pkt 2 i pkt 5). Stosownie zaś do zapisów § 11 Statutu Stowarzyszenie swoje cele realizuje m. in. poprzez podejmowanie wielokierunkowych działań na rzecz ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju (pkt 4) oraz występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz w procesach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska i dóbr kultury, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych (pkt 6). Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie uzasadnia uwzględnienia tego wniosku z powodu nie wskazania jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu. Należy bowiem uwzględnić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji rozpoczyna proces inwestycyjny, a wzniesienie obiektu budowlanego niewątpliwie stanowi ingerencję w środowisko przyrodnicze. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego powodu, że przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji m.in. z punktu widzenia ładu przestrzennego, jest sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy przy tym zauważyć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji nie badał czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie uzasadnia uwzględnienia jego wniosku. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, że realizacja inwestycji na terenie zurbanizowanym, jest jednoznaczna z brakiem wystąpienia szczególnego zagrożenia dla środowiska, jak również dla okolicznych społeczności lokalnych Niedopuszczalna jest również prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, uzasadniona mnogością postępowań o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowań. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Dopuszczenie zatem do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Nie można także łączyć występowania interesu społecznego organizacji z zasadnością podnoszonych przez nią zarzutów merytorycznych. Przepis art. 31 k.p.a. nie uprawnia do badania przesłanek istotnych dla rozpoznawania sprawy co do istoty. Z niedookreślonego charakteru pojęcia interesu społecznego wynika bowiem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. oraz wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.