IV SA/Wa 2181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "organ odwoławczy" lub Dyrektor "RZGW") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.; dalej: "Prawo wodne") po rozpatrzeniu zażalenia M. T. – wspólnika M. [...] (dalej: "skarżący") na postanowienie Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Starosta [...] rozpatrując ponownie, po uchyleniu przez Dyrektora RZGW postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego działającego w imieniu M. T. i R. T. prowadzących działalność pod firmą M. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...] w zakresie przeznaczenia urządzenia wodnego jakim jest zbiornik w kompleksie budowli hydrotechnicznych położonych w m. [...] na rzece [...] w km [...] biegu tej rzeki, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 Prawa wodnego odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji Wojewody [...]. Uzasadniając organ I instancji podniósł fakt, że zapisane w uzasadnieniu decyzji zdanie "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. ca 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" jest jednoznaczny i nie wymaga żadnych wyjaśnień, zaś jak te cele wędkarskie mają wyglądać nigdy nie było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] września 1998 r. Jednocześnie organ I instancji powołał się na wyrok z dnia 27 stycznia 2003 r., (III SA 622/01) Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Ponadto dokonując wyjaśnienia organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie treści nie może doprowadzić do ponownego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełnić. Jednocześnie organ I instancji zauważył, iż zgodnie z zapisem pkt. 3 decyzji z dnia [...] września 1998 r. – "Operat wodnoprawny wraz z aneksem małej elektrowni wodnej [...] na rzece [...], gm. [...] opracowany przez P. [...] stanowi podstawę do wydania niniejszej decyzji", a nie jak sugeruje skarżący stanowi jej integralną-część. W złożonym od powyższego postanowienia zażaleniu, skarżący wniósł o jego uchylenie w całości jako sprzecznego z prawem. Nadto wniósł o zobowiązanie Starosty [...] w trybie nadzoru administracyjnego do wykonania zaleceń wskazanych przez Dyrektora RZGW w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. alternatywnie o wydanie postanowienia, które w sposób jednoznaczny stanowiło będzie wykonanie wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie z dnia 6 grudnia 2011 r. Uzasadniając skarżący za błędne uznał stanowisko organu I instancji w kwestii, że operat wodnoprawny nie jest integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego wobec treść pieczęci postawionej na stronie tytułowej operatu cyt. "Niniejsza dokumentacja stanowi integralną część pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].09.1998 r., znak: [...]". Nadto wskazał, iż przedmiotem wniesionego problemu jest konieczność stwierdzenia, że zdanie ze strony czwartej pozwolenia wodnoprawnego "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" jest niewystarczające do uznania, że "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb". Skarżący wyjaśnił, iż nie uwzględnienie tego zapisu spowodowało, że zbiornik został włączony przez Dyrektora RZGW do obwodu rybackiego, pozbawiając właściciela urządzenia, możliwości korzystania ze swojej własności, w celu w jakim je zbudował i przekazanie zbiornika do użytkowania osobie trzeciej; fakt że PZW korzysta z cudzej własności jest pogwałceniem praw właścicielskich. Rozpatrując zażalenie skarżącego, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł o jego utrzymaniu w mocy. Uzasadniając Dyrektor RZGW wskazał, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeanalizował kompleksowo wniosek skarżącego o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] września 1998 r. w zakresie przeznaczenia urządzenia wodnego, jakim jest zbiornik w kompleksie budowli hydrotechnicznych położonych w miejscowości [...] na rzece [...] w km [...] biegu tej rzeki, zarówno sentencję decyzji, jak i jej uzasadnienie w odniesieniu do przedmiotu będącego podstawą jej rozstrzygnięcia, jak i następstw będących konsekwencją jej wykonania. W następstwie powyższego uznał, że zapis uzasadnienia decyzji nie wymaga żadnych wyjaśnień, jest jednoznaczny i wynika z niego, że powstały w następstwie piętrzenia zbiornik wodny może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich, zaś jak te cele mają wyglądać nie było nigdy przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...]. Dyrektor RZGW zauważył, iż skarżącemu – zgodnie z treścią zażalenia – składając niniejszy wniosek nie chodziło o wyjaśnienie zapisów decyzji, lecz o rozstrzygnięcie, że cytowany powyżej zapis uzasadnienia decyzji jest równoznaczny z faktem, że "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb". W ocenie organu odwoławczego taki wniosek wykracza poza obszar wyjaśnienia organów w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i jego rozstrzygnięciem może być jedynie odmowa wyjaśnienia, nie istniejących wątpliwości co do treści decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji odnosząc się do wyjaśnienia zapisu "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" uznał, że jest on jednoznaczny i nie wymaga wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Zatem wydał postanowienie o odmowie wyjaśnienia, a nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji, której sens jest logiczny i oczywisty, nawet dla strony wnoszącej o jego wyjaśnienie. Analizując treść zapisu dotyczącego skutków wydanego pozwolenia wodnoprawnego zawartych w operacie oraz w uzasadnieniu decyzji Dyrektor RZGW zwrócił uwagę na istotne różnice obu zapisów. Wskazał, iż różnica zapisów zamieszczonych w operacie cyt. "spiętrzenie rzeki do rządnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wody o powierzchni 5,60 ha, który wykorzystywany będzie jako staw hodowlany ryb do celów wędkarskich" oraz w uzasadnieniu decyzji "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o powierzchni 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" gramatycznie jest niewielka, chociaż istotna z punktu widzenia prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji. Podniósł, iż zgodnie z art. 91 Prawa wodnego z 1974 r. zbiorniki wodne służące do przepływu wody lub do zmiany poziomu zwierciadła wody zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Jednocześnie zbiorniki wodne, jako urządzenia wodne, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy wymagały uzyskania decyzji pozwolenia wodnoprawnego na ich wykonanie. Z kolei stawy zgodnie z ww. art. 91 zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 13, poz. 55) w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego na ich wykonanie. Zdaniem Dyrektora RZGW ten przepis został prawdopodobnie uwzględniony w decyzji Wojewody [...], w której w przypadku stawu pozwolenie ograniczono jedynie do poboru i zrzutu wody dla jego potrzeb. Ponadto przeznaczeniem stawu, jako urządzenia wodnego, było ich wykorzystanie do hodowli ryb, lecz bez funkcji przepływu wód powierzchniowych lub zmiany poziomu zwierciadła wody. W związku z powyższym funkcjonowanie stawu sprowadzało się do posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór i zrzut wody powierzchniowej. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie w decyzji zapisu zaproponowanego w operacie tj. że zbiornik "wykorzystywany będzie jako staw hodowlany ryb do celów wędkarskich", pozostawałoby także w sprawczości z zapisem art. 53 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego, zgodnie z którym korzystanie wód do celów rybackich było szczególnym korzystaniem z wód, które wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też – zdaniem Dyrektora RZGW – zapisy orzeczenia decyzji nie podnoszą kwestii wykonania zbiornika oraz korzystania z niego do celów rybactwa, jak i prawdopodobnie z tego powodu w uzasadnieniu decyzji jedynie zawarty został zapis "który może być wykorzystany", dając wnioskodawcy czas na uregulowanie tej kwestii. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle powyższego wyjaśnienie organu I instancji, iż zgodnie z treścią decyzji oraz operatu, "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb", byłoby całkowitym wypaczeniem prawa obowiązującego w dniu jej wydawania, a nawet mogłoby stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Dyrektor RZGW podkreślił, iż w świetle aktualnie obowiązujących przepisów np. art. 13 ust. 1a Prawa wodnego M. i R. T., jako właściciele gruntu pod urządzeniem wodnym przeznaczonym do chowu i hodowli ryb, zlokalizowanym pod śródlądowymi wodami płynącymi powinni podjąć przewidziane prawem działania, których celem będzie ustalenie ich praw do pobierania pożytków z tego urządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania (mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy): 1) art. 8 k.p.a. polegające na odmówieniu mocy prawnej pieczęci urzędowej w związku z faktem, iż nie jest ona okrągła; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie: kwestii własnościowych gruntu zajętego pod zbiornik na rzece [...] w miejscowości [...], podmiotów użytkujących wodę w ww. zbiorniku; 3) art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji doprowadziłoby do nowego rozstrzygnięcia, przyjęcia, że kwestia powstania sztucznego zbiornika na rzece [...] nie była objęta zakresem postępowania przed Wojewodą [...] zakończonym wydaniem decyzji [...], uznaniu, że operat wodnoprawny nie jest integralną częścią decyzji; 4) art. 113 § 2 k.p.a. polegające na dowolnym przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki udzielenia wyjaśnień treść decyzji, jest ona jasna i nie budzi wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków skarżącego. Uzasadniając skarżący wskazał m.in., iż rzeka [...] została przez M. T. przegrodzona w km [...] zaporą ziemną o rzędnej korony 61,10 m przy szerokości 3,0 m i nachyleniu skarp 1:2. Po wykonaniu zapory na rzece [...] utworzył się sztuczny zbiornik wodny o powierzchni 5,6 hektara i długości około 1200 metrów licząc od czoła zapory. W zasięgu cofki nastąpiło zalanie przez wodę gruntów (działki ewidencyjne o numerach [...]; [...]; [...]; [...]). Zgodnie z dyspozycją pozwolenia wodnoprawnego grunty te zostały wykupione przez M. T. i stanowią jego własność. Urządzenia wodne (zapora) stanowią własność M. T., tak samo jak grunt zajęty przez wodę oraz woda w powstałym w ten sposób sztucznym zbiorniku. Dlatego też – w ocenie skarżącego – istnieje konieczność jednoznacznego wyjaśnienia statusu powstałego w ten sposób zbiornika, albowiem od tego zależy, czy Dyrektor RZGW posiada uprawnienie do włączenia go do obwodu rybackiego i oddania w użytkowanie osobom trzecim. To z kolei ma wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącego. Zdaniem skarżącego, sformułowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. nie są w tej kwestii jednoznaczne, co prowadzi do odmiennego rozumienia jej treści zarówno przez skarżącego, jak i przez organ. Sytuacja ta uzasadniała zatem wniosek o udzielenie wyjaśnień jej treści. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż istotną sprawą przy udzielaniu pozwolenia wodnoprawnego jest ustalenie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód. Zauważył, iż w sentencji decyzji pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] brak jest jakiejkolwiek wzmianki o udzieleniu pozwolenia na wykonanie zbiornika i korzystaniu ze spiętrzonych wód do celów rybackich. Nadto zauważył także, iż w tym zakresie istniał obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW wskazał, iż w świetle powyższego należy uznać, że zbiornik jest skutkiem przegrodzenia rzeki, a nie celowym zamierzeniem inwestycyjnym i nie posiadał uregulowań prawnych obowiązujących w okresie wykonania zapory ziemnej. Podniósł także, iż biorąc pod uwagę, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, zgodnie z tytułem operatu dotyczył on prawdopodobnie M. i zapory. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydane w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...] będącej pozwoleniem wodnoprawnym. Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie opisanych wątpliwości jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wyjaśnienie takie nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji. Nie może też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani do jego korekty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 183/10). Uregulowanie zawarte w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być w żaden sposób wykorzystywane w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Lu 530/09). Poza tym, organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa dokonywać wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym. Nadto organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., VII SA/Wa 1035/08). Podkreślić jednocześnie należy, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać jej do wymogów ukształtowanych, zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, Lex nr 493163). Jak wynika z powyższych rozważań wyjaśnienie treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdyż skutkowałoby to w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i w praktyce stanowiłoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy. W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające stwierdziły, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. Słusznie bowiem Dyrektor RZGW z treści zażalenia wywiódł, iż skarżącemu składając wniosek z dnia 6 grudnia 2011 r. nie chodziło o wyjaśnienie zapisów decyzji, lecz o rozstrzygnięcie, że zapis uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" jest równoznaczny z faktem, że "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb". W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek wykracza ewidentnie poza ramy postępowania uregulowanego w art. 113 §2 k.p.a., albowiem w wyniku jego uwzględnienia doszłoby do zmiany rozstrzygnięcia określonego w decyzji z dnia [...] września 1998 r. Tymczasem w sentencji tejże decyzji Wojewody [...] będącej pozwoleniem wodnoprawnym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o udzieleniu pozwolenia na wykonanie zbiornika i korzystaniu ze spiętrzonych wód do celów rybackich. Zdaniem Sądu – bardzo wyraźnie raz jeszcze należy podkreślić – iż wyjaśnienie treści decyzji administracyjnej, dokonywane w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też do uzupełnienia wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny uznać należy, iż de facto wydanie przez organ, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowanym przez skarżącego stanowiłoby w istocie przykład niezgodnego z prawem uzupełnienia (zmiany) pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 1998 r. W konsekwencji uznać należy, iż organy orzekające nie dopuścił się obrazy powołanych przez skarżącego przepisów prawa, w tym przede wszystkim art. 113 § 2 k.p.a. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, iż wydając zaskarżone postanowienie organ działał z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 124 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.