IV SA/Wa 2182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] (dalej: "decyzja z [...] czerwca 2019 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd Dzielnicy") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r, (dalej: "Decyzja z [...] kwietnia 2019 r. ") o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta W. (dalej "Prezydent") nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (dalej: "decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r."), która odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączeniami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na dz. ew. nr [...] i [...] oraz cz. dz. ew. nr [...] i [...], w obr. [...] i [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] (dalej: "Inwestycja"). Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO decyzji zaskarżonej przedstawia się następująco: W dniu 4 stycznia 2008 r., spółka działająca pod firmą P. Sp. z o.o. (dalej: "Inwestor") złożyła wniosek do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączeniami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na działkach nr ew. [...] i [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. W trakcie postępowania w dniu 10 kwietnia 2008 r. działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia został skierowany celem uzyskania uzgodnienia do [...], który postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po złożonej w dniu 19 stycznia 2009 r. korekcie wniosku, pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. Inwestor ponownie wystąpiono do [...] o uzgodnienie zmienionego projektu decyzji, który postanowieniem nr [...], z dnia [...] marca 2009 rok (dalej "postanowienie z [...] marca 2009 r.") ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor skierował do Prezydenta (Urząd Miasta W., Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego w [...]) pisma datowane na 9 marca 2009 r., uzupełnione pismem z 17 marca 2019 r., w których wyrażał niezadowolenie z wydania postanowienia z [...] marca 2009r., podnosząc, że uzgodnienie nie było konieczne, a obszar który był objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest objęty ochroną konserwatorską wymagającą uzgodnienia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi Prezydent pismem z dnia 16 marca 2009 roku pouczył inwestora o zasadach i trybie zaskarżania postanowienia organu uzgadniającego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 19 marca 2009 roku Inwestor ustosunkował się do ww. odpowiedzi Prezydenta wskazując, że nie jest zainteresowany procedurami odwoławczymi (Na końcu pisma podkreślił : "Kierowanie nas, raz jeszcze, w stronę bezzasadnych i pochłaniających czas i koszty procedur odwoławczych jest niedopuszczalne i na pewno nie będzie przez nas usankcjonowane" ). Prezydent potraktował powyższe pisma jako zażalenie na postanowienie [...] i wydał w dniu [...] marca 2009 r. postanowienie Nr [...] kierując pisma Inwestora jako zażalenia do Stołecznego Konserwatora Zabytków. Pismem z 2 kwietnia 2009 r. Inwestor wyraźnie poinformował Prezydenta, że jego pisma nie były zażaleniami na postanowienie [...]. Następnie pismem z dnia 21 kwietnia 2009 roku Inwestor podważył uznanie przez Prezydenta jego pism jako zażalenie na postanowienie [...], wskazując, że Prezydent (Wydział Architektury i Budownictwa) "uzurpuje sobie prawo należące do wnioskodawcy". Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak obligatoryjnego uzgodnienia [...]. Od tej decyzji Inwestor złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a decyzja z [...] czerwca 2009 r. stała się ostateczna. Po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wpłynęło do wiadomości organu pismo Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 listopada 2009 r., przekazujące do [...] zażalenia Inwestora z dnia 10 marca 2009 r. (nazwane skargą na czynności [...]) na postanowienie z [...] marca 2009r. przesłane bez pośrednictwa organu pierwszej instancji, z prośbą o podjęcie działań w trybie 132 lub 133 k.p.a. W dniu 17 lipca 2014 r. Spółka złożyła wniosek o wznowienia postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dzielnicy wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 roku odmówił uchylenia decyzji z [...] czerwca 2009 r. Na powyższą decyzję odmowną Skarżący złożył odwołanie wskazując na naruszenie m.in. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. z pózn.zm, dalej "k.p.a") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji z 1 czerwca 2009 r. przed uzyskaniem przez postanowienie [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy waloru ostateczności, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. W dniu [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję znak: [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Podkreślił, że postępowanie zażaleniowe (wpadkowe) w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie miało miejsca, gdyż wniesione pismo z dnia 9 marca 2009 r. nie stanowi zażalenia. Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem prawa, oraz decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] kwietnia 2019 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracji. Zaskarżonej Decyzji zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji z [...] czerwca 2009 r. przed uzyskaniem przez postanowienie [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy waloru ostateczności, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone; art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Decyzji I Instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. w sytuacji kiedy powinno zostać wznowione postępowanie administracyjne, gdyż postępowanie wpadkowe nie pozawalało na wydanie decyzji kończącej sprawę (tut. Decyzji z [...] czerwca 2009 r.) co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego przeprowadzenia sprawy w sytuacji, kiedy organ II instancji jest do tego zobligowany, a charakter sprawy tego wymagał szczególnie poprzez wyjaśnienie okoliczności, czy wniesione zażalenie na Postanowienie zostało rozpatrzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz dowolną ocenę dowodów tj. brak zbadania, że postępowanie wpadkowe (przed [...]) nie zakończyło się ostatecznym postanowieniem, i tym samym decyzja z [...] czerwca 2009 była przedwczesna. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji, niezawierające pełnego odniesienia się do zarzutów, a w szczególności do zarzutu nierozpatrzenia zażalenia na postanowienie i braku orzeczenia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w tym zakresie, które miały znaczenie z punktu widzenia wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2009 r. Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. SKO wniosło o oddalenie w całości skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018, poz.1302 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.") Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączeniami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na dz. ew. nr [...] i [...] oraz cz. dz. ew. nr [...] i [...], w obr. [...] i [...] przy ul. [...] w Dzielnicy w W. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji z [...] czerwca 2009 r. przed uzyskaniem przez postanowienie [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy waloru ostateczności, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I Instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. w sytuacji kiedy powinno zostać wznowione postępowanie administracyjne, gdyż postępowanie wpadkowe nie pozwalało na wydanie decyzji kończącej sprawę, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego przeprowadzenia sprawy w sytuacji, kiedy organ II instancji jest do tego zobligowany, a charakter sprawy tego wymagał szczególnie poprzez wyjaśnienie okoliczności, czy wniesione zażalenie na Postanowienie zostało rozpatrzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zarzut ten jest chybiony. Decyzja z [...] czerwca 2009 r. została wydana po tym jak postanowienie [...] z [...] marca 2009 r. w przedmiocie uzgodnienie projektu - stało się ostateczne. Wbrew twierdzeniom skarżącego z dokumentów znajdujących się w aktach postepowania, które jest przedmiotem wniosku o wznowienie, wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie złożył zażalenia na przedmiotowe postanowienie z [...] marca 2009 r. Po wydaniu przez przedmiotowego postanowienia Inwestor wystosował pismo do Prezydenta z dnia 9 marca 2009 roku, które następnie uzupełnił pismem z dnia 17 marca 2009 roku. Organ ten pismem z dnia 16 marca 2009 roku pouczył Inwestora o zasadach i trybie zaskarżania postanowienia organu uzgadniającego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi pismem z dnia 19 marca 2009 roku wnioskodawca wskazał, że nie jest zainteresowany procedurami odwoławczymi. Mimo tego Prezydent wydał w dniu [...] marca 2009 roku postanowienie, którym skierował dotychczasowe pisma Inwestora do [...] uznając je za zażalenie na jego postanowienie. Wówczas w odpowiedzi na to postanowienie pismem z 2 kwietnia 2009 r. Inwestor jednoznacznie wskazał, że jego wcześniejsze pisma nie należy traktować jako zażalenia na postanowienie [...], a następnie pismem z dnia 21 kwietnia 2009 roku wnioskodawca równie wyraźnie podkreślił, że nie składa zażalenia na postanowienie [...]. Nie sposób w świetle tak jednoznacznego stanowiska strony, dodatkowo prawidłowo i wielokrotnie pouczonej, traktować pism składanych przez stronę odmiennie niż sama to wyraźnie wskazała. Nie sposób uznać, że inwestor złożył zażalenie na postanowienie z [...] marca 2009 r. , skoro sam wyraźnie zaznaczył, że go nie składa i nie należy tak traktować jego pism. To strona jest uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie, nie wolno nadawać odmiennej treści pismom stron wbrew wyraźnej woli strony (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II GSK 905/15 "1. To nie rzeczą organu a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotnym jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań. 2. Organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma, a ponadto jest obowiązany do czuwania nad stronami, aby te z powodu nieznajomości prawa lub nieporadności procesowej nie poniosły szkody lub negatywnych skutków swoich działań lub zaniechań. Zasady te wynikają wprost z treści art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.) Z prawidłowo ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że Inwestor nie złożył zażalenia na postanowienie [...] z [...] marca 2009 r. Nie zmienia tego fakt wydania przez Prezydenta postanowienia z [...] marca 2009 r. o przekazaniu pism jako zażaleń. Postanowienie to wobec jednoznacznego oświadczenia strony winno być z urzędu uchylone, co nie miało miejsca. Jego pozostawienie w obrocie nie może prowadzić jednak do uznania, że strona złożyła zażalenie. Kwestia złożenia zażalenia należy do sfery faktów, strona albo je składa albo też nie składa, a postanowienie organu kwalifikujące dane pismo w określony sposób nie może zastąpić strony w złożeniu danego środka odwoławczego czy wniosku. Ta kwestia pozostaje w strefie autonomii strony. Z tego względu pisma Inwestora nie powinny być przekazane do rozpoznania Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako zażalenie, bo strona nie złożyła zażalenia. Chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz dowolną ocenę dowodów. SKO rzetelnie zbadało materiał dowodowy i właściwie oceniło dowody zgromadzone w sprawie. Samo niezadowolenie Skarżącej z wyniku takiego badania nie świadczy o błędzie czy zaniedbaniu po stronie organu administracji. Jak już zostało to wskazane wyżej kwestia ostateczności postanowienia kończącego postępowania wpadkowe została w sposób wyczerpujący i prawidłowy przenalizowana przez organ zarówno I, jak II instancji. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., SKO w sposób wyczerpujący odniosło się do zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu. W konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.