IV SA/Wa 2187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie z produkcji gruntów leśnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. wymierzającą M. N. opłatę w wysokości podwójnej należności za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,8384 ha, w typie siedliskowym lasu: bór świeży i bór mieszany świeży, nie będących lasami chronionymi, wchodzących w skład działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] obrębu ewidencyjnego W. na cele eksploatacji piasku. W uzasadnieniu organ wywodził, Starosta R. pismem z dnia 6 października 2011 r. że zawiadomił Dyrektora RDLP o nielegalnym wyrębie drzewostanu oraz wydobywaniu piasku na działce ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi W., gmina G. Załączone dokumenty do przedmiotowego zawiadomienia w postaci aktualnego wypisu z ewidencji gruntów (użytek: Ls - lasy) oraz Uproszczony Plan Urządzenia Lasu (sporządzony dla wsi W. na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2018 r.), potwierdzały, że działka ewidencyjna nr [...] w całości stanowi grunt leśny o typie siedliskowym lasu bór mieszany świeży (BMśw). Mając na uwadze powyższe Dyrektor RDLP pismem z dnia 24 października 2011 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, niezgodnie z przepisami uogril, na terenie tej działki ewidencyjnej. W dniu 30.11.2011 r. komisja powołana przez Dyrektora RDLP dokonała oględzin terenu. Stwierdzono wówczas, że obszar działki ewidencyjnej nr [...] oraz prawdopodobnie część działek sąsiednich został wylesiony i prowadzono na nim wydobycie piasku. Zauważono pozostałości drzewostanu, a także obniżenie terenu do głębokości 1,5 m powstałe w wyniku eksploatacji kruszywa. Dokładne ustalenie powierzchni terenu wyłączonego z produkcji leśnej nastąpiło poprzez dokonanie pomiaru geodezyjnego przez uprawnionego geodetę. Stwierdzono wyłączenie części działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], położonych we wsi W. W trakcie prowadzonego przez Dyrektora RDLP postępowania, w sprawie niezgodnego z przepisami uogril wyłączenia z produkcji gruntów leśnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w R. Wyrokiem nakazowym z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], wydanym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Karny stwierdził, że M. N. dokonała w okresie od czerwca 2011 r. do października 2011 r. w miejscowości W., na działce ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa G. (aktualnie działka znajduje się w zasobie ANR Oddział Terenowy w R.), wydobycia 3 564 ton piasku o wartości 17 820 zł, tj. wykroczenie z art. 154 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń. Natomiast wyrokiem nakazowym z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], wydanym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Karny stwierdził, że M. N. wspólnie i w porozumieniu z L. P. i M. D., dokonała w okresie od czerwca 2011 r. do października 2011 r. w miejscowości W., na działce ewidencyjnej nr [...] będącej jej własnością, wydobycia 10 375 ton piasku o wartości 51 875 zł, tj. wykroczenie z art. 177 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Za powyższe wykroczenia Sąd Rejonowy w R. osobom tym wymierzył kary grzywny. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor RDLP, opierając się na powołanych wyrokach nakazowych Sądu Rejonowego w R., uznał, że osoby ukarane tymi wyrokami są jednocześnie sprawcami wyłączenia z produkcji gruntów leśnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych we wsi W. Wskutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zebrania w jego toku materiału dowodowego, Dyrektor RDLP, w dniu [...] czerwca 2013 r., wydał decyzję nr [...] (znak spr.: [...]) oraz decyzję nr [...] (znak spr.: [...]). Decyzją nr [...] (znak spr.: [...]) wymierzył opłatę w wysokości dwukrotnej należności, rozdzieloną na trzy osoby: M. N., L. P. i M. D., za niezgodne z przepisami uogril wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,6576 ha, o typie siedliskowym lasu bór mieszany świeży (BMśw), nie będących lasami ochronnymi, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi W., gmina G., stanowiącej własność M. N. Natomiast decyzją nr [...] (znak spr.: [...]) wymierzył jednej osobie, tj. M. N., opłatę w wysokości dwukrotnej należności za niezgodne z przepisami uogril wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,1808 ha, o typie siedliskowym lasu bór świeży (Bśw), nie będących lasami ochronnymi, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi W., gmina G. stanowiącej własność Skarbu Państwa w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. Według ustaleń organu pierwszej instancji przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji leśnej pod eksploatację kopaliny. M. N., M. D. oraz L. P., niezadowoleni z decyzji Dyrektora RDLP, wnieśli odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na wydane decyzje. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] (znak: spr. [...]) oraz decyzję nr [...] (znak: spr. [...]), którymi uchylił wydane przez Dyrektora RDLP decyzje oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie po przeprowadzonym ponownym postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Dyrektor RDLP wymierzył M. N. opłatę w wysokości podwójnej należności za niezgodne z przepisami uogril, wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,8384 ha, w typie siedliskowym lasu: bór świeży (powierzchnia 0,1808 ha) i bór mieszany świeży (powierzchnia 0,6576 ha), nie będących lasami ochronnymi, wchodzących w skład działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] obrębu ewidencyjnego [Nr [...]] W. /jednostka ewidencyjna: [[...]] G. - obszar wiejski, powiat: [...], województwo: [...]/, na cele eksploatacji piasku. Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. M. N., wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego Dyrektor RDLP ustalił, że na części leśnej działki ewidencyjnej nr [...] doszło do wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Istnienie drzewostanu na danym terenie potwierdza wypis z rejestru gruntów, gdzie oznaczono przedmiotową działkę jako grunt leśny (użytek: Ls- lasy) oraz Uproszczony Plan Urządzenia Lasu (sporządzony dla wsi W. na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2018 r.). Ponadto wspomniane na wstępie pismo Starosty R. z dnia 06.10.2011 r., znak: [...], który zawiadomił Dyrektora RDLP o nielegalnym wyrębie drzewostanu wskazuje o istnieniu drzewostanu na tym terenie. Organ odwoławczy wywodził, że stosownie do definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 11 uogril przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Bezspornym jest, że eksploatacja kruszywa stanowi inne niż leśne użytkowanie gruntu. Potwierdza to chociażby dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Ustalenie powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej przez uprawnionego geodetę (powołanego jako biegłego) nie budzą wątpliwości. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami uogril są opłaty ustalone i zróżnicowane wskazanymi art. 28 ust. 1 i 2 uogril. Zgodnie z ustaleniami Dyrektora RDLP (informacje uzyskane w Urzędzie Miejskim w G.) działki ewidencyjne o nr [...] i [...] położone we wsi W. nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na działki te nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe oraz w oparciu o brak wydanej decyzji przez Dyrektora RDLP zezwalającej na wyłączenie z produkcji ww. gruntów leśnych, przepis art. 28 ust. 2 uogril w tym przypadku nie ma zastosowania. Dyrektor RDLP ustalił, że do wyłączenia z produkcji przedmiotowych gruntów leśnych doszło od czerwca do października 2011 r. Przepis art. 28 ust. 1 uogril stanowi: "w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Dyrektor RDLP w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że M. N. jest sprawcą wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej. Dodatkowo należy wskazać, że wyłączenie z produkcji leśnej działki ewidencyjnej nr [...] było konsekwencją działań podejmowanych na działce ewidencyjnej nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor RDLP podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadził liczne czynności dowodowe: rozprawy administracyjne, oględziny gruntów, pomiar gruntów (przy udziale powołanego biegłego geodety), zebrał zeznania od świadków i stron, dopuścił dowody przedłożone przez uczestników postępowania, jak również zebrał własne dowody w postaci kopii dokumentów czy oświadczeń organów, by w sposób wyczerpujący i obiektywny ustalić stan faktyczny sprawy. Zarzut odwołującego, co do nie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności nie skonfrontowanie sprzecznych ze sobą zeznań świadków L. P. i A. S., a także nie przesłuchania w charakterze świadka S. S., w ocenie organu odwoławczego wydał się nie zasadny. Zdaniem Dyrektora RDLP, zeznania złożone przez świadków – L. P. i A. S., są spójne z zeznaniami innych świadków i wzajemnie się uzupełniają. Organ wywodził, że strona w odwołaniu sugeruje, iż organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie pominął fakt udziału A. S. w czynnościach związanych z wyrębem drzew i wywozem drewna, a L. P. z wywozem mas ziemnych z terenu działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] położonych w W. Uczestnictwo tych osób w przeprowadzony czynnościach nie przesądza o ich odpowiedzialności za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Dyrektor RDLP, w oparciu o przepisy art. 28 ust. 1 uogril, wymierza opłatę sankcyjną sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, czyli osobie która dokonała rozpoczęcia innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów, nie zaś osobie, która dokonała wyrębu drzew, czy też osobie, która (jako jedna z wielu) brała udział w wywozie piasku (mas ziemnych) z ternu gruntów leśnych wyłączonych z produkcji. O wyłączeniu gruntów z produkcji przesądza wykonanie czynności, która rozpoczyna nieleśny sposób użytkowania gruntów leśnych, a za takie działanie w omawianej sprawie uznano zdjęcie z powierzchni terenu leśnego wierzchniej warstwy gruntu (humusu) oraz rozpoczęcie eksploatacji piasku. Za sprawstwo dokonania tych czynności zdaniem organu pierwszej instancji odpowiedzialny jest M. N. Mimo tego, że czynności tych nie wykonywała osobiście, to działania te planowała i nadzorowała . Świadkowie (L. P., T. W.) wskazują, że M. N. planował przekształcenie działki stanowiącej własności M. N. na działkę budowlaną. Okoliczności te wynikają także z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M. N. zarzucając naruszenie: - art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 1 i § 2 kpa poprzez niepodjęcie z urzędu ani na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do okoliczności faktycznych i dowodów przedstawionych przez skarżącego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podjęcie w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego mimo możliwości uzupełnienie postępowania dowodowego w każdym stadium postępowania, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym; 2) art. 7 kpa i art. 80 kpa poprzez dowolne przyjęcie, iż skarżący jest odpowiedzialny za zmianę sposobu użytkowania gruntów leśnych, podczas gdy ustalenia takie stoją w sprzeczności z - będącymi podstawą wydania niniejszej decyzji - ustaleniami faktycznymi dokonanymi w postępowaniu karnym, zaś organ nie podjął się trudu wyjaśnienia i usunięcia tych sprzeczności; 3) art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 75 §1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę w szczególności nie przesłuchanie w charakterze świadka S. S., celem wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, a także zupełnym pominięciu dowodu w postaci wezwania skierowanego do A. S. i nieustosunkowaniu się przez organ do jego treści; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez dowolne ustalenie, iż M. N. działał, jako pełnomocnik M. N. i sprzecznym z prawem materialnym przyjęciu, iż pełnomocnik ponosi odpowiedzialność za mocodawcę; 5) art. 80 kpa w zw. z art. 28 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dowolne przyjęcie, że M. N. był sprawcą wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, podczas gdy w żadnym zakresie nie rozpoczął on innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych; 6) art. 107 kpa, art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nielogicznym jest fakt, że skarżącemu nie płacono za wydobycie pisaku, a na tym miała właśnie polegać zmiana przekształcenia gruntów leśnych na nieleśne. Wskazywano na sprzeczności w zeznaniach świadków, podważając w ten sposób ich wiarygodność. Skarżący wywodził, że zawarł umowę dotyczącą uprzątnięcia lasu. Czynnością tą miał zająć się A. S., który zapewniał, że wszystko jest wykonywane w sposób prawidłowy. W skardze wskazano na treść wezwania skierowanego do świadka A. S., wzywającego do wykonania swoich zobowiązań wynikających z umowy zawartej z M. N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzyganej sprawy stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. , poz. 909 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają definicji sprawcy wyłączenia. W ocenie organu I instancji sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest osoba, która doprowadziła do rozpoczęcia innej niż rolne lub leśne użytkowanie gruntów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powyższym sformułowaniem nie sposób się zgodzić. Sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej jest nie tylko osoba, która rozpoczęła proces przekształcenia takich gruntów z leśnych (rolnych) na użytkowane w innych sposób, ale także ta osoba, która swoim dalszym działaniem doprowadziła do zmiany ich przeznaczenia. Twierdzenia organu, że sprawcą wyłączenia w rozpoznawanej sprawie gruntów leśnych jest M. N., albowiem on rozpoczął działania zmierzające do zmiany przeznaczenia charakteru gruntów, choć polegają na prawdzie nie mogą stanowić ograniczenia w ustaleniu sprawców tego czynu. Niewątpliwie osoba, która rozpoczęła czynności związane w wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej jest także sprawcą wyłączenia, nie oznacza to jednak, że podmioty, które na dalszym etapie postepowania podjęły działania zmierzające do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, sprawcami takiego działania już nie są. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie zasadnie jednak organ zwrócił uwagę, że w tym określonym przypadku wyłączenie nie musi wiązać się z fizycznym wykonywaniem czynności, które doprowadziły do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, ale z kierowaniem tego rodzaju działaniami i wydawaniem poleceń w związku z ich wykonywaniem. Zauważyć przy tym należy, że opłata za niezgodne z prawem wyłącznie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną, administracyjną karą pieniężną. W prawie polskim nie zostały do tej pory uregulowane zasady nakładania tego rodzaju sankcji. W literaturze wskazuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1A/2007, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo). Podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy (jak w przypadku czynów zabronionych w prawie karnym), lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość opłat (kar) administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te opłaty (kary) uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano ponadto, że sankcje administracyjne (w szczególności administracyjne kary pieniężne) mogą mieć również prewencyjno-represyjny charakter, co nie przekreśla ich administracyjnego charakteru (m. in. wyroki: z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 125, z 7 lipca 2009 r., K 13/08, OTK-A 2009 r., nr 7, poz.105, z 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 56, z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz.89). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., II OPS 1/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż sankcje administracyjne wymierzane w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji. Podobne stanowisko w kwestii stosowania gwarancji prawnokarnych do spraw niekwalifikowanych formalnie jako sprawy karne zajmuje także Europejski Trybunał Praw Człowieka. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka postępowaniami karnymi są postępowania, które obok przestępstw dotyczą również wykroczeń, niektórych deliktów prawa podatkowego, a także niektórych deliktów prawa administracyjnego. Ustalenie gałęzi prawa, do której należą przepisy definiujące czyn karalny, stanowi, zdaniem Trybunału, jedynie formalny etap badania, czy mamy do czynienia ze sprawą karną (m. in. wyrok z 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, skarga nr 5100/71, wyrok z 25 sierpnia 1987 r. w sprawie Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82; wyrok z 22 maja 1990 r. w sprawie Weber przeciwko Szwajcarii, skarga nr 11034/84 wyrok z 10 lutego 2009 r. w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03). W kontekście powyższych rozważań za nieuprawnione należy uznać stwierdzenie organu I instancji, że "działania M. N. były podejmowane za wiedzą i zgodą właścicielki gruntu M. N., jednakże zgoda ta, zdaniem organu, została udzielona z niewystarczającym rozeznaniem M. N. co do faktycznego celu i zakresu prac, a także przepisów prawa z tym związanych". Zauważyć bowiem należy, że po pierwsze organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania oceny działania osoby fizycznej z rozeznaniem oraz oceny skutków oświadczenia woli wyrażonej przez taką osobę. Po drugie zaś odpowiedzialność administracyjna niezależna jest od winy podmiotu. Stwierdzenie więc, że właścicielka nieruchomości udzieliła zgody z niewystarczającym rozeznaniem, a ponadto nie znała przepisów z tym związanych nie może stanowić podstawy do uznania braku odpowiedzialności administracyjnej takiej osoby. Podzielić należy, argumentacje zawartą w skardze o braku wyczerpującego przeprowadzenia postepowania dowodowego, a w związku z tym naruszenia art. 77 § 1 k.p.a, 7 k.p.a i 80 k.p.a. Organ I instancji nie przesłuchał w charakterze świadka S. S., z powodu braku stawiennictwa na termin. Czynności tej nie dokonał, także organ II instancji, pomimo podniesienia tej okoliczności przez skarżącego w odwołaniu. Skarżący wywodził, że S. S. był świadkiem rozmowy prowadzonej z A. S. dotyczącej działań podejmowanych na nieruchomości leśnej stanowiącej własność M. N. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie z dnia 16 marca 2012 r. skierowane do A. S., a sporządzone przez pełnomocnika M. N., z którego wynika, że S. S. był obecny przy rozmowie prowadzonej z A. S. Tematem tej rozmowy była zmiana charakteru gruntów leśnych stanowiących własność M. N. Przeprowadzenie dowodu z zeznań tego świadka ma więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić ponadto należy, że standardy nakładania sankcji administracyjnych, nawiązujące do zasad prawnokarnych, określa przyjęta 13 lutego 1991 r. rekomendacja nr R (91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych (tekst w T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129-132). W rekomendacji tej wskazano, iż tam, gdzie mniej uciążliwa sankcja obowiązywała w czasie popełnienia aktu, później wprowadzona sankcja bardziej surowa nie może być nakładana (zasada 2 ust. 1). Wejście w życie, po dokonaniu czynu, mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, co do której władza administracyjna rozważa nałożenie sankcji (zasada 2 ust. 2). Uwzględniając standardy wynikające z rekomendacji nr R (91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych z dnia 13 lutego 1991 r., należy przyjąć, że w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia (por wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II OSK 2463/14). W rozpoznawanej sprawie organ ustali, że wyłączenie gruntów z produkcji leśnej miało miejsce w okresie od czerwca 2011r. do października 2011 r. Jako podstawę ustalenia opłaty przyjęto zaś cenę drewna przy wymiarze podatku leśnego z 2014 r. w wysokości 171,05 zł. Z komunikatu Prezesa GUS z dnia 20 października 2010 r., wynika, że cena drewna wynosiła 154, 65 zł za 1 m3 (M.P. 78, poz. 970). Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi w całości postępowanie dowodowe, w szczególności przeprowadzi dowód z zeznań świadka S. S. Organ winien jednocześnie dokonać szczegółowej analizy tak zgromadzonego materiału dowodnego z precyzyjnym dokładnym wyjaśnieniem z jakich przyczyn jednym dowodom przyznał walor wiarygodności, a pozostałym takiego waloru odmówił. Organ winien dostosować się także do wskazań prawnych zawartych w tym wyroku w szczególności w zakresie obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej podmiotów, a w przypadku ustalenia sprawy wyłączenia opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej wyliczyć zgodnie z regułami podanymi powyżej. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzeczono jak w wyroku.