IV SA/Wa 2188/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) sierpnia 2007r., po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) kwietnia 2007r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. (...) w obrębie (...), położonej przy ul. (...) w W. W uzasadnieniu decyzji podano, iż sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 4 ust.2 ustawy ). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził, iż w tym konkretnym przypadku zostały spełnione łącznie wszystkie wymagane ustawą warunki. Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zagospodarowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Dominującą funkcją obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i wielorodzinna. Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż planowany obiekt będzie naruszał ład przestrzenny, stwierdził, że przedstawiona we wniosku inwestora charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, jednakże pod warunkiem, że szerokość elewacji budynku ze względu na szerokość działki i jej kształt będzie zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podkreślił, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o usytuowaniu planowanej inwestycji, na tym etapie inwestor uzyskuje ogólną informację, iż na jego działce możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Dopiero w pozwoleniu na budowę rozstrzygane są kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać różnego rodzaju inwestycje budowlane. Zdaniem organu odwoławczego argument odwołującej A. Z. o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego z uwagi na jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2007r. uzgadniającym przedmiotową inwestycję nie znajduje uzasadnienia, z tego względu, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 maja 2007r. II OSK 739/06 w sytuacji gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest jednocześnie organem właściwym do dokonania uzgodnienia wynikającego z art. 53 ust. 4 ww. ustawy, to wtedy nie ma zastosowania art. 106 kpa. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut skarżącej co do nie wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji nie zastosowania art. 62 ust.1 cyt. ustawy, podkreślając, iż przepis ten obejmuje szczególne przypadki zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy czym dotyczy obszarów nie objętych ust. 2 tego artykułu, a więc obszarów w odniesieniu do których nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. Z. podnosząc zarzut, iż w zaskarżonej decyzji zachodzi wewnętrzna sprzeczność pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, na co wskazuje zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że " zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kpa oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", gdy tymczasem z sentencji wynika, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu wadliwego, sprzecznego z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż od strony północnej obszar analizowany nie jest zamknięty linią graniczną. Zdaniem skarżącej, wadliwie Kolegium wskazało, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o usytuowaniu planowanej inwestycji, jak również o zgodności z warunkami technicznymi, gdyż kwestie te rozstrzygane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wadliwość tegoż stanowiska organu znajduje potwierdzenie w wyroku WSA z dnia 7 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/05, w którym Sąd stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu, że kwestie zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być oceniane jedynie dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca podniosła, iż brak zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2007r. dotyczącego uzgodnienia przez zarządcę drogi projektu zaskarżonej decyzji, stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało nadto ,iż postanowieniem z dnia (...) listopada 2007r. został sprostowany oczywisty błąd pisarski w sformułowaniu zawartym w uzasadnieniu decyzji, wskazanym przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji, dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy), przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Z przytoczonych powyżej uregulowań prawnych wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust.1 pkt 1- 5 oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż sporządzona stosownie do treści § 3 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew zarzutom skargi, spełnia wymogi określone w ust.2 ww. § 3, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Warto zauważyć, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. decyzja o warunkach zabudowy ma określać linię nowej zabudowy na działce inwestora, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu, przy czym te parametry techniczne muszą wynikać ze sporządzonej analizy obszaru wyznaczonego. Przepisy wymienionego rozporządzenia przewidują możliwość odstępstwa od wyników analizy dotyczących poszczególnych parametrów. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy tych wszystkich parametrów technicznych planowanej inwestycji jest konieczne z tego względu, że ustalenia w niej zawarte zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, jak również projektanta inwestycji. Rację ma organ odwoławczy, iż na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygana kwestia usytuowania planowanej inwestycji na terenie działki, gdyż kwestia ta rozstrzygana jest na etapie pozwolenia na budowę. Wypada zauważyć, iż powołany w skardze wyrok WSA z dnia 7 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/05 zapadł w innym stanie faktycznym, co sprawia, iż przedstawiony w nim pogląd nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Trafnie wskazał organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia w trybie art. 106 kpa w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, o którym stanowi art. 53 ust.4 ustawy, ponieważ organem uzgadniającym jest ten sam organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyli Prezydent W. Wprawdzie organ odwoławczy co wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania odwoławczego w związku z jej wnioskiem o wznowienie postępowania uzgodnieniowego powinien wypowiedzieć się w odrębnym orzeczeniu, to jednak - z uwagi na brak podstaw prawnych do dokonania ww. uzgodnienia w formie postanowienia - uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.