IV SA/Wa 2189/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł pobranie od G. i M. P. zamieszkałych w P. przy ul. [...] jednorazowej opłaty w wysokości 25 887, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1090 m2, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta W. stwierdził, że przed uchwaleniem planu wartość nieruchomości wynosiła 250 700 zł (230 zł/m2), zaś po uchwaleniu planu wynosi 354 250 zł (325 zł/m2). Nastąpił więc przyrost wartości w kwocie 103 550 zł. Kwota 25 887,50 zł stanowi 25 % przyrostu wartości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. i M. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołujący się stwierdzili, że proponowali Gminie nieodpłatne przejęcie nieruchomości objętych planem miejscowym stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...] na cele publiczne, to jest na budowę dróg osiedlowych. Zgodnie z treścią art. 55 ust. 3 Miejscowego Planu opłata ulega zmniejszeniu proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie Gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem. Zdaniem skarżących deklaracja nieodpłatnego przekazania nieruchomości objętych planem na cele publiczne jakim jest budowa dróg wypełnia dyspozycję wymienionego wyżej przepisu. Tym samym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winna ulec obniżeniu. Nadto zdaniem skarżących operat szacunkowy obarczony jest wieloma błędami merytorycznymi i rachunkowymi w rezultacie czego wartość nieruchomości stanowiąca podstawę zaskarżonej decyzji wyliczona została nieprawidłowo. Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż czynność prawna w postaci przekazania działek o numerach [...] na cele publiczne, to jest na budowę dróg osiedlowych nie doszła do skutku. Organy administracji na podstawie art. 55 ust. 3 miejscowego planu mają obowiązek zmniejszenia opłaty wyłącznie po dokonaniu czynności prawnej określonej w tym przepisie. Sam zamiar przekazania działek nie może być podstawą zmniejszenia opłaty. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezzasadne są również zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego. Odwołujący się nie wykazali na czym polegać ma wadliwość dokonanej wyceny i jaka winna być ich zdaniem rzeczywista wartość działki zarówno przed jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli G. i M. P. podnosząc zarzut, iż Urząd Gminy uniemożliwił im przeniesienie własności działek na rzecz Gminy, gdyż nie odpowiedział na żadne z pism w tej sprawie. Gmina starała się nie dopuścić do przekazania dróg, aby pobrać opłatę za wzrost wartości nieruchomości, zaś koszt przejęcia działek przerzucić na miasto. Nadto skarżący podnieśli zarzut, iż Gmina uniemożliwiła im przedstawienie operatu szacunkowego, gdyż nieodpowiedziała na ich pismo z dnia 15 maja 2005 roku w tej sprawie. Zdaniem skarżących, wartość ich działki, która nie jest uzbrojona jest większa niż terenów uzbrojonych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2370/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. i M. P. Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 55 ust. 3 planu nakłada na Gminę obowiązek nieodpłatnego nabycia każdej z zaoferowanej jej nieruchomości, stwarzając w tym zakresie skuteczne roszczenie właścicielom nieruchomości położonych na terenie Gminy. Przepis ten w ocenie Sądu nie ogranicza Gminy w podejmowaniu decyzji odnośnie tego, czy ofertę nieodpłatnego przekazania nieruchomości przyjąć czy też nie. Nieprzyjęcie przez Gminę oferty bez względu na przyczyny tego nieprzyjęcia powoduje niemożność zastosowania art. 55 ust. 3 planu. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. W ocenie Sądu ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zostały ujawnione okoliczności, które podważałyby wiarygodność operatu. Zarzuty skarżących z uwagi na ich ogólnikowość można uznać co najwyżej za wyraz ogólnego niezadowolenia z ustaleń rzeczoznawcy, a nie za rzeczową polemikę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. P. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie 2. art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, oraz 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy takich jak art. 141 § 4,art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez uznanie, że wzrost wartości nieruchomości skarżącego nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1244/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia lub zmiany planu. Musi zaistnieć bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 zmienionego planu, musi zaistnieć obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie, który objęty był Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 roku. Następnie teren ten został objęty Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy W. [...] z dnia [...] maja 1999 roku. Wymaga więc ustalenia czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999 roku w stosunku do planu z 1992 roku, które wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości skarżących, to jest przede wszystkim czy przez uchwalenie miejscowego planu doszło do przekwalifikowania nieruchomości. W planie ogólnym z 1992 roku nieruchomość skarżącego położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU - 24 o funkcji mieszkaniowo usługowej, zaś zgodnie z planem miejscowym z 1999 roku niniejsza nieruchomość leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. Zatem zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 roku jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżącego znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Stwierdzenie zaś, że teren, na obszarze którego zlokalizowana była nieruchomość skarżącego stanowił rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe samo w sobie nie uzasadnia wyprowadzonego następnie wniosku, iż do zmiany przeznaczenia tego terenu doszło dopiero w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] z 1999 roku. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 roku. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, mówiąc o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 jednocześnie podaje, że ożywienie rynku mieszkalnego na terenie objętym planem miejscowym z 1999 roku nastąpiło w 2003 roku. Sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje jednak bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Nie zasługuje natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do kwestii zapisu art. 55 uchwały nr [...] Rady Gminy W. [...] z dnia [...] maja 1999 roku. Wprost przeciwnie stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za wyczerpujące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że do nieodpłatnego przekazania nieruchomości może dojść wskutek zgodnego działania obu stron, tj. strony przekazującej, wyrażającej wolę nieodpłatnego przekazania, jak i strony przejmującej, wyrażającej wolę przejęcia nieruchomości na takich warunkach. Brak po stronie Gminy woli nieodpłatnego przejęcia nieruchomości czyni bezprzedmiotowymi rozważania na temat pomniejszenia z tego tytułu wysokości opłaty planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, biorąc pod uwagę wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, można brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego dla konkretnej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić ustalając, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości skarżących muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu [...] maja 1999 roku przez Radę Gminy W. [...] Uchwałą Nr [...] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...], który obowiązuje od dnia [...] listopada 1999 roku (Dz. Urz. Woj. M. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 roku poz. [...]). Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 Zapisy tego planu ustalające dla terenu działki sprzedanej przez skarżących funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. uchwalonego przez Radę Miasta W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 roku. Organy ustaliły, że teren ten w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...] września 1992 roku znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 tj. strefie o funkcjach mieszkaniowo - usługowych. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że teren, na obszarze którego zlokalizowana była nieruchomość skarżących stanowił rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga kwestia czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999 roku w stosunku do planu z 1992 roku, które wpłynęły na wzrost wartości działki skarżących, tj. przede wszystkim czy przez uchwalenie planu miejscowego doszło do przekwalifikowania przeznaczenia nieruchomości. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 roku nieruchomość skarżących położona była jak już powyżej wskazano, w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo - usługowej. Zgodnie zaś z planem miejscowym z 1999 roku nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Z powyższego wynika, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 roku, jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto należy stwierdzić, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 roku, skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 Za błędne należy również zdaniem Sądu uznać powoływanie się w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego na ożywienie w 2003 roku rynku mieszkalnego na terenie objętym planem miejscowym z 1999 roku. Stwierdzić bowiem należy, że sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Należy więc podkreślić, że przy ustalaniu opłaty planistycznej można się oprzeć jedynie na ustaleniach wynikających z samych zapisów zawartych w porównywanych ze sobą dwóch planach. Opłaty planistycznej nie należy natomiast wiązać z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt - podaż. Brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza w ocenie Sądu, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny więc dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego zaś sporządzający go biegły winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1244/06. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.