IV SA/Wa 2190/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska- Ciesielska, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], umarzająca z uwagi na bezprzedmiotowość postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez K. D. nieruchomości rolnej, położonej w obrębie S., gmina N., powiat [...], stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej pow. 9,3261 ha, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 9 maja 2018 r. zbywca nieruchomości – G. Z. wystąpiła do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wydanie, na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1405 - zwanej dalej "ustawą"), zgody na nabycie przez K. D. nieruchomości rolnej, położonej w obrębie S., gmina N., powiat [...], stanowiącej wskazane działki ewidencyjne, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z dnia [...] marca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zbywca nieruchomości zmienił zamiar (wolę) co do osoby, na rzecz której zamierza zbyć nieruchomość wskazując, że nowym nabywcą ma zostać M. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał tę decyzję w mocy decyzję Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. Minister nie podzielił zarzutu Skarżącej, że wniosek inicjujący wszczęcie postępowania o wydanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej nie został przez zbywcę cofnięty, tylko zmodyfikowany w ten sposób, że wskazano nowego nabywcę nieruchomości rolnej, co nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie przed I. instancją zostało przeprowadzone prawidłowo. Udzielenie zgody na nabycie nieruchomości w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, następuje na wniosek zbywcy. Postępowanie to musi dotyczyć konkretnego podmiotu, wskazanego z imienia i nazwiska, jako nabywcy nieruchomości. Oświadczenie zbywcy o zmianie podmiotu, który będzie nabywał nieruchomość, należało uznać za cofnięcie zgody na sprzedaż nieruchomości podmiotowi pierwotnie wskazanemu we wniosku wszczynającym postępowanie, co uzasadniało umorzenie całego prowadzonego postępowania. Wnioskodawczym wzywana przez Organ I. instancji do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, wskazała na możliwość zbycia nieruchomości na rzecz rolnika indywidualnego oraz na swoją wolę zbycia działek objętych niniejszym postępowaniem wraz z innymi nieruchomościami ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...] (pisma pełnomocnika G. Z. z dnia 5 lipca 2018r. oraz 14 sierpnia 2018r.). Ostatecznie Pani G. Z., działając przez ustanowionego pełnomocnika w piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. oświadczyła, że zamierza zbyć całą nieruchomość rolną objętą księgą wieczystą nr [...] - w tym jej część obejmującą działki ewidencyjne numer: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] będącą przedmiotem rozpatrywania niniejszej sprawy - na rzecz Pana M. M., który jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wnioskodawczyni, składając takie oświadczenie uczyniła bezprzedmiotowym postępowanie zainicjowane swoim wnioskiem z dnia 9 maja 2018 r. We wniesionej skardze wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 105 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na brak "elementu podmiotowego toczącego się postępowania", do którego doszło wskutek złożenia przez uczestniczkę postępowania G. Z. oświadczenia, z którego wynikało, że zamierza zbyć nieruchomość na rzecz rolnika indywidualnego, podczas gdy G. Z. nie złożyła oświadczenia o cofnięciu wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, ani nie zbyła spornej nieruchomości w trakcie tego postępowania, a zatem w dalszym ciągu istnieje konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 592 ze zm. - dalej u.k.u.r.), polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia czy M. M. jest rolnikiem indywidulanym w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r., a także czy w rzeczywistości chce nabyć sporną nieruchomość oraz czy posiada na to środki finansowe, a w konsekwencji czy w sprawie występują negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, o której mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. w wyniku czego co najmniej przedwcześnie umorzono postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegający na pominięciu okoliczności, że zbywca nieruchomości – G. Z., przedłużała niniejsze postępowanie, nie wykonywała w terminie zobowiązań Organu, a także pominięciu szeregu podnoszonych przez nabywcę – K. D. zarzutów wskazujących, że G. Z. zamierza wykorzystać zaskarżoną decyzję i Organ ją wydający do udaremnienia zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, do której zobowiązała się na mocy przedwstępnej umowy sprzedaży (warunkowej) z dnia 26 grudnia 2016 roku, sporządzonej przed notariuszem. Podkreślono, że Skarżąca informowała G. Z., że bierność z jej strony utrudnia, a nawet może uniemożliwić realizację postanowień umowy przedwstępnej i zawarcie umowy przyrzeczonej. Mimo przekazania wspomnianej informacji uczestniczka postępowania, nie zmieniła swojego zachowania, co spowodowało wydłużenie terminu rozpoznania sprawy przez Organ I. instancji. Z uwagi na ciągłe przedłużanie terminu rozpoznania tej sprawy przez Organ. I. instancji, Skarżąca wezwała G. Z. do zawarcia aneksu, do przedwstępnej umowy sprzedaży, na mocy której miało dojść do przedłużenia terminu zawarcia umowy przyrzeczonej. Wspomniane wezwanie zostało wysłane do uczestniczki postępowania na początku grudnia 2019 roku drogą elektroniczną i tradycyjnej poczty. Pomimo tych okoliczności G. Z., nie zajęła stanowiska w sprawie oraz nie zjawiła się na żadnym z dwóch wyznaczonych terminów (20.12.2018 r. i 27.12.2018 r.) w kancelarii notarialnej, zmierzając do uchylenia się od obowiązku zawarcia umowy przyrzeczonej. Znajduje to potwierdzenie w akcie notarialnym z dnia 27 grudnia 2018 roku, w którym podano, że G. Z. nie zjawiła się na tych czynnościach. W tych okolicznościach pełnomocnik Skarżącej wyraził obawę, że wskazanie przez G. Z. na M. M. jako rolnika indywidualnego zamierzającego nabyć sporną nieruchomość, również mogło zmierzać do uniknięcia obowiązku zawarcia umowy przyrzeczonej. G. Z. uczyniła to, aby wykazać, że do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło nie z jej winy, lecz wobec niespełnienia przeze Skarżącą koniecznego warunku (nieuzyskania zgody właściwego organu). Poza tym, zdaniem Skarżącej, M. M. nie wpisuje się w definicję rolnika indywidulanego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Zajmuje się głównie prowadzeniem jednoosobowej działalności gospodarczej. O tym, że jest to jego kluczowa działalność świadczy m. in. fakt, że jest on ubezpieczony w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych a nie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. twierdzi, że gospodarstwo rolne będzie prowadził na emeryturze. Nie wiadomo w jakim zakresie działalność ta będzie prowadzona. Twierdzi, że zawarcie umowy sprzedaży uzależnia od zakończenia umowy dzierżawy, obciążającej tę nieruchomość. Jednak oświadczył, że umowy tej nigdy nie widział oraz nie wie na jakich warunkach została zawarta oraz podał, że umowa ta była parę razy wypowiadana, ale nie widział nigdy oświadczenia o wypowiedzeniu. Skarżąca natomiast zaprzecza, by umowa ta była wypowiadana. Wskazano, że okoliczność ta poddaje w wątpliwość zamiary G. Z., skoro przekazała M. M. błędne informacje. Sprzeczne z doświadczeniem życiowym jest twierdzenie, że strony zawarły rzekomo przedwstępną umowę sprzedaży, podczas gdy nie widziały się, a M. M. nie uiścił żadnej zaliczki, ani zadatku. Gdyby faktycznie zależało mu na nabyciu spornej nieruchomości - jak podkreślił pełnomocnik Skarżącej - to podjąłby działania mające na celu zabezpieczenie umowy (forma aktu notarialnego, uiszczenie lub zaliczki). Organ nie zweryfikował też, czy M. M. posiada możliwości finansowe na zakup spornej nieruchomości. Sama chęć nabycia nieruchomości jest niewystarczająca w sytuacji, w której dana osoba nie posiada środków na ich nabycie. Brak wykazania wspomnianej okoliczności jest szczególnie rażący w sytuacji, gdy M. M. jako rolnik indywidualny może nabyć wspomniane grunty bez uczestnictwa w niniejszym postępowaniu i konieczności uzyskania zgody. M. M. nie dysponuje żadną promesą z banku, która uprawdopodobniałaby jego deklaracje o nabyciu gruntów za ponad 1 milion złotych. Nie zna też swojej zdolności kredytowej, nie złożył również oświadczenia, jakoby grunty te miał nabyć za gotówkę. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga niniejsza nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a Sąd z urzędu nie stwierdził istnienia uchybień, które skutkowałyby jej uwzględnieniem. Materialoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, definicja nieruchomości rolnej odwołuje się do tego pojęcia w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Z art. 2a ust. 1 u.k.u.r. wynika, że nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny; przy czym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy (art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy), jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Zgoda na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie wskazanego przepisu może mieć miejsce wyłącznie po łącznym spełnieniu wymienionych w nim przesłanek. Z kolei, w myśl z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozumieniu wskazanego przepisu sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego, podjętego w formie decyzji, działania organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość zachodzi, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot. Trafnie przyjęły Organy obu instancji, że taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanym postępowaniu. Prowadzenie postępowania o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest bowiem bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy właściciel danego areału rolnego wskazuje, że nie chce już sprzedać swojej nieruchomości podmiotowi, którego wskazał jako nabywcę we wniosku wszczynającym to postępowanie administracyjne. Oświadczenie G. Z. z dnia 25.02.2018r. (data wpływu 4.03.2019 r.) potwierdziło chęć zbycia przez nią przedmiotowej nieruchomości na rzecz – M. M., który chce ją nabyć w celu powiększenia prowadzonego gospodarstwa rodzinnego. Gdyby więc nawet nie można go było uznać za rolnika indywidualnego, choć nie jest to oczywiste i wiele świadczy o tym, że jest rolnikiem indywidualnym, nie zmienia to jednak faktu, że to jemu, a nie K. D., ma zamiar sprzedać swą przedmiotową nieruchomość G. Z. Chybiony jest przy tym zarzut, że gdyby M. M. był rolnikiem indywidualnym, to doświadczenie życiowe podpowiada, że bez konieczności uzyskiwania zgody już dawno grunt ten by zakupił. Otóż odnotować należy wypowiedź M. M. z protokołu przesłuchania z 25.01.2019 r. Stwierdził wówczas, że teren ten zamierza zakupić, ale bez obciążeń. Nie godzi się więc, by w księdze wieczystej przedmiotowa nieruchomość była obciążona umową dzierżawy na rzecz K. D. Skoro więc to obciążenie nadal jest wpisane do k.w., przedmiotowej nieruchomości jeszcze nie nabywa. W tym kontekście prawidłowe ustalenia poczyniły Organy obu instancji, uznając to postępowanie administracyjne za bezprzedmiotową. Przeciwnie rzecz się ma natomiast odnośnie istniejącego stosunku cywilnoprawnego łączącego Panie Z. i D. Bezsporne jest bowiem, że zawarły one umowę przedwstępną sprzedaży tej nieruchomości. Jednak to w postępowaniu cywilnym podlegało będzie ocenie, w jakich okolicznościach nie został spełniony warunek do zawarcia przenoszącej własność umowy sprzedaży tej nieruchomości oraz brak woli sporządzenia aneksu do umowy przedwstępnej. Na tej tylko drodze K. D. może dochodzić roszczeń z tytułu zawartej z G. Z. przedwstępnej umowy sprzedaży tej nieruchomości. Jak zostało wskazane, poza tym Panie zawarły także umowę dzierżawy ujawnioną w księdze wieczystej. Okoliczności te jednak są irrelewantne dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że G. Z. zmieniła zamiar i nie chce już nieruchomości tej sprzedać K. D. Nie ulega przy tym żadnych wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek G. Z. i z chwilą porzucenia przez nią zamiaru sprzedaży tej nieruchomości K. D. – stało się bezprzedmiotowe. W sposób uprawniony ocenił zatem Minister, że oświadczenie zbywcy o zmianie podmiotu, który będzie nabywał nieruchomość, należało uznać za cofnięcie zgody na sprzedaż nieruchomości podmiotowi pierwotnie wskazanemu we wniosku wszczynającym postępowanie. Nie są więc uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 1 i art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Minister z zachowaniem wymogów art. 15 k.p.a. ponownie, wnikliwie zbadał sprawę w jej całokształcie i po analizie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, wyprowadził właściwe wnioski. Uzasadnienie wydanej decyzji, wbrew twierdzeniom Skarżącej, zawiera precyzyjne wyjaśnienie przyczyn oraz wskazanie podstaw i przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Jak już nadmieniono, kwestia dotycząca ustalenia czy M. M. jest rolnikiem indywidualnym oraz czy posiada środki finansowe na dokonanie zakupu tego gruntu, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania administracyjnego. Ocena czy deklarowany zamiar zakupu przez niego tej nieruchomości jest zamiarem rzeczywistym czy pozornym, a także okoliczność, że G. Z. zamierza wykorzystać zaskarżoną decyzję do udaremnienia zawarcia umowy sprzedaży z K. D., może podlegać wyłącznie ocenie przez sąd powszechny w sprawie dochodzenia roszczeń wynikających z zawartej pomiędzy stronami umowy zobowiązującej do przeniesienia prawa własności nieruchomości. W tym stanie rzeczy – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.