IV SA/Wa 2195/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] A., T. W. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie dokonania zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia 2 lipca 2014 r. [...] Sp. jawna wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewid. nr [...], położonej w obrębie [...], gmina L., z uwagi na fakt, że zapis w ewidencji gruntów jest niezgodny ze stanem faktycznym. Organ wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 3 lipca 2014 r. do wykazania interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem, gdyż z ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby spółka była ujawniona jako właściciel nieruchomości. W dniu 7 lipca 2014 r. z tożsamym wnioskiem o przeprowadzenie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewid. nr [...], położonej w obrębie [...], gmina L., wystąpiła Gmina L. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta P. wydał w dniu [...] lutego 2015 decyzję Nr [...], którą orzekł o odmowie dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina L., z uwagi na bezprzedmiotowość zmiany. Jak wskazał organ, wizja lokalna wykazała, że na działce rozpoczęto roboty budowlane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku klubu sportowego z zespołem hal tenisowych. Z tego względu nastąpiła faktyczna zmiana klasyfikacji gruntów na danym terenie i działka ew. 1[...] nie stanowi już gruntu rolnego i nie podlega klasyfikacji. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] Sp. jawna, podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a w szczególności art. 7, 8, 35, 76 ust. 1, 77 k.p.a oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U z 2012 r., poz. 1246 ze zm.). Po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]), którą orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie dokonania zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie była stroną postępowania, w którym wydana została decyzja Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Wprawdzie pismem z dnia 2 lipca 2014 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], ale wezwana przez Starostę do dostarczenia dokumentów, z których wynikałoby jej prawo do wymienionej działki, nie odpowiedziała na to wezwanie. Zgodnie z posiadanymi danymi stroną postępowania administracyjnego jest Gmina L., jako właściciel przedmiotowej działki. Niezgadzajac się z ww. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. spółka [...] Sp. jawna (dalej "Skarżąca"), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 77 kpa poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego oraz wadliwe zastosowanie prawa, polegające na pominięciu skarżącej spółki jako strony postępowania oraz poprzez niezebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r, Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) poprzez jego nieuwzględnienie, 3. przepisu § 5 ust. 1 pkt 5) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012, poz. 1246 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia wydanie decyzji w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu. Zdaniem Skarżącej inicjatorem postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], była skarżąca spółka, która w dniu 2 lipca 2014 r. złożyła wniosek o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na zmianie klasy bonitacyjnej gruntu na ww. działce nr ew. [...]. Skarżąca była zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie z uwagi na zamiar przeprowadzenia inwestycji na ww. działce oraz z uwagi na posiadany tytuł prawny do władania (gospodarowania) przedmiotową działką i prowadzenia na niej ww. inwestycji, wynikający z umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawartej z Gminą L., w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). Spółka wyjaśniła, że wniosek Gminy L. z dnia 2 lipca 2014 r. złożony został na jej prośbę. Skarżąca spółka pozostawała w przekonaniu, iż jest stroną przedmiotowego postępowania, które dalej toczyło się z udziałem Gminy L. i spółki skarżącej. Takie przekonanie, zdaniem Spółki było uzasadnione również tym, że na wniosek Spółki Starosta P. dokonał zmian w danych ewidencji gruntów i budynków, w którym potwierdzono, że [...] Sp. jawna z siedzibą w P. jest dzierżawcą działki nr ew. [...] do [...] kwietnia 2044 r. Pominięcie powyższych faktów stanowi naruszenie przepisów zarówno kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz prawa strony do aktywnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]), orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie dokonania zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Organ, uzasadniając swoje stanowisko w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał, że skarżąca spółka nie wykazała, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę P. W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie przyjął, że spółce [...] Sp. jawna nie przysługuje przymiot strony w sprawie przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewid. nr [...], położonej w obrębie [...], gmina L. Okoliczność, że spółka jest dzierżawcą wskazanej nieruchomości nie powoduje bowiem automatycznie przyznania jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji gruntów. W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 138 k.p.a. przewiduje rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy. § 1 pkt 3 tegoż artykułu umożliwia umorzenie postępowania. Przy tym nie budzi wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego jest dopuszczalne, w razie gdy postępowanie to okaże się bezprzedmiotowe. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a., "Gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.". W myśl stanowiska ukształtowanego w doktrynie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z kilku różnych przyczyn, które mogą powstać na skutek zdarzeń prawnych, między innymi zniesienia uprawnień lub obowiązków (por.: prof. dr hab. Janusz Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 1998, str. 523 i następne). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r.; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: • w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne); • organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową); • sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków; • rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym; • w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu; • nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie; • zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną; • istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); • podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową); • podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji gdy konieczny jest wniosek strony jest niedopuszczalne). Jeśli jakakolwiek z wymienionych przesłanek nie została spełniona, postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Tym samym w przypadku stwierdzenia przez organ, że podmiotowi który zainicjował postępowanie (tu: odwoławcze) nie przysługuje przymiot strony, winien je umorzyć. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny użyte w art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku (patrz wyrok NSA z 5 października 1998 r II S.A. 1104/98 niepublikowany) Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami strony postępowania. W rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (patrz: postanowienie NSA OZ w Łodzi z 19 stycznia 1996 r. SA/Ł 1843/95, wyrok NSA z 27 września 1999 r. IV SA 1285/98 - niepublikowane) . W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, spółka [...] Sp. jawna nie posiadała interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, toczącym się z wniosku Gminy L., a zatem nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewid. nr [...], położonej w obrębie [...], gmina L. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie dotyczą sfery stosunków prawnych właściciela nieruchomości. Nie do przyjęcia byłby pogląd, według którego każdy podmiot legitymujący się umową obligacyjną w odniesieniu do nieruchomości był stroną postępowania dotyczącego tejże nieruchomości. Jak wyżej bowiem wskazano, aby w prawie publicznym mówić o interesie prawnym należy wskazać normę prawa materialnego, z której można wywodzić ten interes prawny. Dla właściciela taką normą są art. 140 i nast. kodeksu cywilnego oraz przepisy tego kodeksu dotyczące ochrony własności. Umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, która nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego, upoważniającego do występowania w obrocie publicznym. Dzierżawa jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt I SA 3170/01 – LEX nr 159223, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 588/06, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej http://www.cbois.nsa.gov.pl). Jest oczywistym, że wynik postępowania administracyjnego rzutuje na prawa i obowiązki dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny a nie prawny. Podobny pogląd tyle, że na gruncie prawa budowlanego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r OSK 906/04 (niepublikowany), w wyroku z 7 października 2005 r. II OSK 75/05, w wyroku NSA z 27 czerwca 1989 r. (opubl. j.w.). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Do wniesienia odwołania uprawniona jest zatem strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wpływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a.. W przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, który przesłanek tych nie spełnia organ winien wydać wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( patrz B. Adamak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydanie 8 str. 243). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co czyni zaskarżoną decyzję prawidłową. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż nie ma racji skarżąca spółka wskazując, iż jej przymiot strony winien wynikać z faktu, że to ona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia ponownej gleboznawczej k. Decyzja organu I instancji bowiem wydana została po rozpatrzeniu wniosku Gminy L., co wynika z jej uzasadnienia. Wniosek skarżącej nadal zatem pozostaje nierozpatrzony, jednak okoliczność ta nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze, jako zarzuty dotyczące meritum sprawy nie mogły podlegać ocenie Sądu w sprawie dotyczącej oceny legalności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.