IV SA/Wa 2199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku znak: [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącej R. K. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość (zespół pałacowo - parkowy położony w S.) stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 3,97 ha, zapisana w dniu przejęcia w księdze wieczystej Tom [...] (obecnie KW Nr [...]) nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: R. K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyżej opisana nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania R. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ naczelny podniósł w uzasadnieniu, że orzekanie co do części nieruchomości ziemskiej nie ma umocowania w normie kompetencyjnej przepisów administracyjnego prawa materialnego. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1656/05) skargę oddalił, podnosząc, że żądanie stwierdzenia, że dana nieruchomość lub jej część nie wchodziła w skład przejmowanego majątku i nie podlegała działaniu dekretu jest sporem o prawa rzeczowe, a zatem sporem cywilnym, którego rozstrzygnięcie należy do sądów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. K. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 629/06) uchylił powyższy wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. w uzasadnieniu wskazując, że "powołane przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN stanowią podstawę do ustalenia w postępowaniu administracyjnym, a nie w drodze powództwa do sądu powszechnego, czy część nieruchomości ziemskiej (w tym zespół pałacowo - parkowy) podlegała pod działanie dekretu, a tym samym przechodziła z mocy prawa na własność Państwa, na cele reformy rolnej". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku R. K.. Na skutek odwołania R. K. od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że organ administracji stosując prawo obowiązany jest do ustalenia jaka norma prawna obowiązuje. Ustalając obowiązywanie normy prawnej, organ administracji musi stwierdzić: 1/ czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpatrywana sprawa, 2/ czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, 3/ czy norma prawna weszła w życie, 4/ czy norma ta nie została derogowana. Organ wskazał, że wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy prawnej powoduje brak podstawy materialnoprawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08). W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tym samym zakończył się także okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 kpc (Dz.U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.). Wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] kierował się również tym, że skoro Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestie zgodności § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z art. 92 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiłoby o jej nieważności. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie Wojewoda [...] uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie. Do rozpoznania wniosku R. K. właściwy jest sąd powszechny. Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kpc. Przejęcie określonego majątku przez Skarb Państwa z mocy prawa, bez stwierdzenia tego przejścia jakimkolwiek aktem deklaratoryjnym, przy równoczesnym braku uregulowania w normatywnym akcie nacjonalizacyjnym kwestii rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, do których zastosowano jego przepisy, oznacza, że ewentualne spory o prawa rzeczowe powstałe w związku z zastosowaniem nacjonalizacyjnych przepisów mogą być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i art. 3 kpc, przy czym wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu, a przeniesienia tych kompetencji na organy administracji nie można domniemywać. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik R. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.; * art. 105 kpa poprzez uznanie postępowania przed organem pierwszej instancji za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania administracyjnego, w okolicznościach braku przesłanek do umorzenia postępowania, * art. 1 pkt 1 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie droga postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna, * art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu, wskutek umorzenia postępowania administracyjnego, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: * art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez błędną wykładnię i ustalenie na jego podstawie, w ślad za orzeczeniem TK, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej Dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym utrata mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia wykonawczego, * art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 188 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, że postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r. o umorzeniu postępowania przez TK, sygn. akt P 107/08 ma moc obowiązującą w zakresie objętym uzasadnieniem w/w postanowienia. Pełnomocnik skarżącej R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej R. K. opisał stan faktyczny i prawny sprawy oraz rozwinął powyżej wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 powyższej ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 powyższej ustawy. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa wart. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej instancji Wojewoda [...] będzie zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku R. K. o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyżej opisana nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.