IV SA/Wa 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w H. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminną Spółdzielnię "[...]" z siedzibą w H. jest uchwała Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013r. (nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O.. Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: Wskazana wyżej spółdzielnia pozostaje właścicielem działki nr ew. [...], która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym w jednostce 9.PU. Spółdzielnia zakwestionowała zapisy planu miejscowego w zakresie § 8 pkt 1 i pkt 3 lit. b w rozdziale 2 i złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to nie zostało uwzględnione przez Radę Miejską w H.. Odpowiedź Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono skarżącej Spółdzielni w dniu [...] listopada 2013r. W tej sytuacji w dniu [...] grudnia 2013r. Spółdzielnia złożyła skargę do WSA w Warszawie i wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień zapisów § 8 pkt 1 i pkt 3 lit. b, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono następujące kwestie: - uchwała narusza interes prawny skarżącej przez ograniczenie możliwości prowadzenia statutowej działalności, - naruszono art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie przedstawienie Radzie Miejskiej listy nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego, o których mowa w art. 17 pkt 11 i art. 18 ustawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz składowania, przetwarzania, odzyskiwania i gospodarki odpadami na całym obszarze planu godzi w działalność Spółdzielni, która na swojej działce prowadzi taką właśnie działalność. Działalność owa jest koncesjonowana i zapisy planu pozbawiają Spółdzielnię możliwości przedłużenia posiadanych koncesji na działalność na tym terenie i dalszego jej prowadzenia przez Spółdzielnię. Stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżącej. W kwestii natomiast zapisu § 8 pkt 3 lit. b uchwały ustanowiony zakaz lokalizacji na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem zabudowy na obszarze oznaczonym w planie symbolem od [...] do [...], godzi również w cele statutowe skarżącej. Wyłączenie zakazu lokalizacji takich przedsięwzięć powinno obejmować także teren [...], na którym znajduje się działka Spółdzielni i na której od 20 lat skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Tymczasem teren [...] nie został zaliczony do strefy objętej możliwością lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W kwestii naruszenia procedury skarżąca podnosi, że Burmistrz H. nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag do projektu planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w H. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że zapis ustanawiający zakaz lokalizacji przedsięwzięć polegających na składowaniu, przetwarzaniu, odzysku i gospodarce odpadami dotyczy wyznaczenia nowych miejsc do podejmowania nowej działalności. Przepis art. 35 ustawy o planowaniu stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Wykluczenie natomiast na terenie [...] przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wynika z lokalizacji tego terenu w strukturze przestrzennej O. Teren [...] położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych oraz lasu ochronnego. Natomiast tereny od [...] do [...] stanowią wyodrębnioną w obszarze gminy strefę przemysłową. W kwestii naruszenia art. 17 pkt 14 ustawy organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych przez siebie uwag. Lista tych uwag została przedstawiona w formie tabeli i stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Uwaga wniesiona przez skarżącą wykazana jest w załączniku nr 2 w pozycji 15 jako nieuwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie został zachowany. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. W związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie gminnej) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto, że indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje dany podmiot do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni, a jego naruszenie – obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że w zakresie zaskarżenia zarówno § 8 pkt 1, jak i § 8 pkt 3 b) omawianej uchwały Spółdzielnia posiada interes prawny bowiem przysługuje jej prawo własności nieruchomości objętej tym planem. W zakresie jednak § 8 pkt 1, interes ów nie został naruszony bowiem określone w tym przepisie zakazane przedsięwzięcia nie dotyczą skarżącej. Mianowicie - jak wynika z odpisu z KRS - spółdzielnia może prowadzić ściśle wymienioną działalność, której przedmiotem są wskazane w dziale 3. rubryka 1 czynności (k. 7 verte akt sądowych). Nie mieści się w tym składowanie, przetwarzanie, odzyskiwanie i gospodarka odpadami. Tymczasem warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie rzeczywistego i konkretnego interesu danego podmiotu. Skoro Spółdzielnia nie jest uprawniona w obecnym stanie faktycznym do prowadzenia działalności objętej zakazem w planie, to nie sposób twierdzić, że doszło do naruszenia interesu prawnego poprzez uniemożliwienie jej tej działalności. Interes prawny warunkujący wniesienie skargi musi cechować indywidualizm i bezpośredniość. Tymczasem Spółdzielnia nie może podejmować bezpośrednio przedsięwzięć zabronionych w § 8 pkt 1 planu. Może to czynić, co zresztą znajduje potwierdzenie w aktach postępowania sądowego, osoba trzecia na zasadzie zawarcia umowy cywilnej ze Spółdzielnią co do możliwości prowadzenia odzysku na działce stanowiącej własność skarżącej. Przy czym umowa taka nie powoduje, że osoba trzecia podejmuje te czynności w imieniu i na rzecz Spółdzielni. Wszelkie bowiem wymagane zezwolenia na prowadzenie działalności związanej z odpadami adresowane są do M.B., który omawianą działalność prowadzi na swoją rzecz i w swoim imieniu. Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest, że odzysk odpadów prowadzony jest na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółdzielni. Nie mniej jednak spółdzielnia jako osoba prawna tej działalności nie prowadzi i nie może prowadzić. Z tych też względów skoro nie został naruszony interes prawny skarżącej co do zapisu § 8 pkt 1 planu Sąd nie miał uprawnień do skontrolowania tego zapisu w trybie skargi na plan miejscowy. Natomiast naruszenie interesu w zakresie zapisu § 8 pkt 3 b) nastąpiło, bowiem opis przedmiotu działalności przedsiębiorcy jakim jest Spółdzielnia można ewentualnie powiązać z przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a przynajmniej nie można wykluczyć. Stąd Sąd rozpoznał w tym zakresie skargę. Przy czym naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej (m.p.z.p.) nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w sprawie m.p.z.p. uwzględnienie skargi nastąpi, gdy Sąd stwierdzi, że gmina przy jej podejmowaniu przekroczyła swoje ustawowe kompetencje do samodzielnego, władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (tzw. władztwo planistyczne). Władztwo planistyczne gminy nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nadużycie władztwa planistycznego przez gminę polega w szczególności na nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmiernym obciążeniu jednych kosztem drugich. Wynika z tego, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu trafnie organ uznał, że wyjątek od zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie powinien dotyczyć obszaru o symbolu [...]. Jak wynika z części graficznej planu obszar ten znajduje się w sąsiedztwie terenów o przeznaczeniu ZL oraz MN i MNU i w dużej odległości od terenu przeznaczonego przez gminę na obszar strefy przemysłowej. Gmina posiada uprawnienie w ramach władztwa planistycznego do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim obszarze, co wynika z normy art. 3 ust. 1 ustawy. Z kolei art. 4 ust. 1 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ostatecznie gmina decyduje w jaki sposób będzie się kształtowało zagospodarowanie obejmujących ją terenów. W niniejszej sprawie decyzja, aby strefa [...] dostosowywała się do otoczenia poprzez eliminację zagrożeń wynikających z przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, została podjęta racjonalnie z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych. Wskazany w planie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej jest wynikiem rozwoju tego terenu w konkretnym kierunku i dokonanych przekształceń w zagospodarowywaniu terenu. Możliwość prowadzenia nieograniczonej działalności dopuszczalna w poprzednio obowiązującym planie uległa ograniczeniu w związku z rozwojem innego rodzaju zabudowy w najbliższej okolicy oraz pewnym wyspecjalizowaniem obszarów gminy. Z tych względów należy uznać, że kwestionowany zapis planu w § 8 okt 3 b) mieści się w graniach uprawnienia gminy, a władztwo gminy nie zostało przekroczone. Ostatnia kwestia - naruszenia procedury została wyjaśniona w odpowiedzi na skargę, a zawarte tam wywody znajdują potwierdzenie w aktach procedury planistycznej. Mianowicie wraz z projektem planu burmistrz przekazał Radzie Miejskiej listę nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych przez siebie uwag wniesionych do projektu planu. Lista tych uwag została przedstawiona w formie tabeli i stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Uwaga wniesiona przez skarżącą Spółdzielnię wykazana jest w załączniku nr 2 do uchwały w pozycji 15 jako nieuwzględniona. Z tego względu zarzut naruszenia trybu sporządzenia planu jest bezzasadny. Mając to wszystko na uwadze, Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności, mimo że niekorzystna dla skarżącej, nie przekracza granic władztwa planistycznego. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.