IV SA/Wa 2203/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. P. i S. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr ; [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących G. P. i S. K. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Miasta i Gminy W. aktem własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. stwierdził na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), zwanej dalej "ustawą o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych", że F. i K. małż. W. z dniem [...] listopada 1971 r. stali się właścicielami położonej w W. nieruchomości rolnej o pow. [...] ha. H. K., G. P., A. B., F. K., M. K. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego aktu własności ziemi. Decyzją z dnia [...] marca 1990 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi. H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podniósł, że "akt własności ziemi z dnia [...].10.1976 r. wydany został na rzecz F. i K. małż. W. na podstawie protokółu ustalenia stanu władania sporządzonego dla celów uwłaszczenia w dniu [...].10.1976 r. Do protokółu tego K. W. zeznała, że przedmiotowa nieruchomość rolna znajdowała się w jej posiadaniu od 1965 r. (...)". Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 1991 r. stwierdził nieważność przedmiotowego aktu własności ziemi, a sprawę uregulowania własności objętych nim nieruchomości przekazał właściwemu sądowi rejonowemu. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyjaśnił, na wniosek G. P. i H. K., że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września (powinno być: lipca) 1991 r. zostało wszczęte na wniosek K. W. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1997 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 1996 r. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 1997 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt 6 II SA 4128/03 uchylono postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2003 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie wyjaśnienia treści postanowienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Pismem z dnia 25 maja 1999 r. G. P., na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wniosła o wyjaśnienie wyrażenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1990 r.: "akt własności ziemi z dnia [...].10.1976 r. wydany został na rzecz F. i K. małż. W. na podstawie protokółu ustalenia stanu władania sporządzonego dla celów uwłaszczenia w dniu [...].10.1976 r. Do protokółu tego K. W. zeznała (...)". Wnioskodawczyni podniosła, że w świetle obowiązującego w dniu 21 października 1976 r. art. 12 ust. 5 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości wszczyna się na wniosek osób uprawnionych lub z urzędu. W tym kontekście G. P. wniosła o podanie, w jaki sposób i kiedy wszczęto postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyjaśnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1990 r. G. P. i S. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2003 r. G. P. i S. K. wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt 6 II SA 3337-3338/03 oddalił skargę. Uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone. Wyrok uprawomocnił się z dniem 17 stycznia 2005 r. Jeszcze przed wydaniem powyższego wyroku, G. P. pismami z dnia 16 września 2003 r. i z dnia 15 września 2003 r. wniosła o stwierdzenie nieważności odpowiednio zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i postanowienia z dnia [...] stycznia 2003 r., powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003 r. wydane w sprawie o sygn. akt III RN 204/01. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest związanie Ministra wyrokiem Sądu z dnia 15 grudnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt 6 II SA 3337-3338/03. Minister uznał, że skoro Sąd oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. (objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności), to tym samym z urzędu ustalił, iż nie występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności tego postanowienia, co wskazuje na to, że nie można ponownie badać, czy występują. Przemawia to za odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61 a K.p.a. G. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że żądanie wnioskodawczyni wykracza poza dyspozycję art. 113 § 2 K.p.a., która ponadto nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania zasadności aktu będącego przedmiotem wyjaśnienia. G. P. i S. K. wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2003 r. o odmowie wyjaśnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1990 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003 r. oraz wyrokiem Sądu z dnia 15 grudnia 2004 r. organ na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. miał obowiązek wyjaśnienia jej wątpliwości co do treści decyzji. Zdaniem skarżących postępowanie uwłaszczeniowe zakończone wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. zostało wszczęte z urzędu, ponieważ nie ma wniosku o jego wszczęcie (art. 12 ust. 5 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Za taki wniosek nie można uznać zawartego w protokole przesłuchania trzech osób (w tym K. W.) z dnia 21 października 1976 r. wniosku K. W. o wydanie aktu własności ziemi, gdyż został on złożony już w trakcie toczącego się (czyli wszczętego wcześniej) postępowania uwłaszczeniowego. Skarżący wskazali, iż o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego z urzędu świadczą decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1990 r. i z dnia [...] lipca 1991 r. W związku z powyższym skarżący wnieśli m. in. o uchylenie wyroku NSA z dnia 8 grudnia 1997 r., postanowień Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i z dnia [...] czerwca 1997 r. Skarżący w pismach z dnia 8 października 2012 r., z dnia 22 października 2012 r. oraz z dnia 15 lutego 2013 r. ponowili argumenty zawarte w skardze, zaś w piśmie z dnia 13 października 2012 r. skarżący S. K. przedstawił argumenty wskazujące na swoje uprawnienie do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi G. P. oraz o odrzucenie skargi S. K. z uwagi na brak interesu prawnego w rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że S. K. jest uprawniony do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżonym postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r. wydanego w postępowaniu, którego S. K. był stroną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości, jeśli stwierdzi inne - poza dającym podstawę do wznowienia postępowania - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 61 a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r. o odmowie wyjaśnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1990 r. Uzasadnienie utrzymanego w mocy przez zaskarżone postanowienie postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazuje, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest uprzednie oddalenie skargi G. P. i S. K. przez Sąd na zakwestionowane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. podniesiono jedynie, że skoro Sąd oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. (objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności), to tym samym w tym wyroku z urzędu ustalił, iż nie występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Nie można więc ponownie badać, czy okoliczności te występują, co przesądziło o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Oddalenie skargi G. P. i S. K. na postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. nastąpiło wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt 6 II SA 3337-3338/03. Uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone. Wyrok uprawomocnił się z dniem 17 stycznia 2005 r. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ w uzasadnieniu postanowienia nie wykazał, aby istniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przyczyna ta zaistniałaby jedynie wtedy, gdyby organ wykazał, że występowanie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. było objęte zakresem rozpoznania i orzekania Sądu w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Mimo, że powyższa uchwała została podjęta w okresie obowiązywania art. 157 § 3 K.p.a., a przed okresem obowiązywania art. 61a § 1 K.p.a., ma ona bezsprzeczny walor w niniejszej sprawie, gdyż przepisy te dotyczą jedynie formy odmowy wszczęcia postępowania (decyzją art. 157 § 3 K.p.a. albo postanowieniem art. 61a § 1 K.p.a.). Wykazanie zaś, że występowanie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. było objęte zakresem rozpoznania i orzekania Sądu w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. jest generalnie możliwe poprzez analizę uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. W uzasadnieniu przedstawione jest bowiem rozumowanie, które doprowadziło Sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę Sąd oddalając skargę. Gdy jednak skarga została oddalona, a nie sporządzono uzasadnienia wyroku (jak to ma miejsce w odniesieniu do wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r.) - w ocenie Sądu - przeprowadzenie badania, czy wyrokując brano pod uwagę występowanie konkretnych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. co do postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r., musi z konieczności ograniczyć się do analizy informacji zawartych w skardze na postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. oraz we wniosku z dnia 16 września 2003 r. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, o ile organ ustali, że Sąd orzekając w dniu 15 grudnia 2004 r. miał do dyspozycji ten wniosek. Uzasadnione jest bowiem domniemanie, że Sąd oddalając skargę miała przede wszystkim na względzie kwestie podnoszone przez skarżących. W tym kontekście należy zauważyć, iż odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r. organ - zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. - nie dokonał powyższej analizy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skoncentrował się bowiem na kwestii, że żądanie wnioskodawczyni wykracza poza dyspozycję art. 113 § 2 K.p.a., a w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. expressis verbis wskazał na wyrok Sądu z dnia 15 grudnia 2004 r. jako przeszkodę wszczęcia postępowania nieważnościowego, jednak - wobec braku uzasadnienia tego wyroku - nie dokonał analizy informacji zawartych w skardze na postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. oraz nie sprawdził, czy Sąd orzekając w dniu 15 grudnia 2004 r. miał do dyspozycji wniosek z dnia 16 września 2003 r. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, a jeśli tak, to jak treść tego wniosku ma się do kwestii wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności organ dokona stosownego analizy, o której mowa powyżej. Sąd nadmienia, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003 r. wydane w sprawie o sygn. akt III RN 204/01, ponieważ dotyczy ono kwestii wyjaśnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1991 r. o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. i przekazania właściwemu sądowi rejonowemu sprawy uregulowania własności objętych nim nieruchomości. Poza kompetencją Sądu jest możliwość wzruszenia wyroku NSA z dnia 8 grudnia 1997 r. oraz postanowień Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i z dnia [...] czerwca 1997 r. Powyższy wyrok jest prawomocny, zaś skarga na powyższe postanowienia została oddalona tym wyrokiem i pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. W związku z powyższym w pkt 1 sentencji wyroku Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.