IV SA/Wa 2206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczeniu oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Powiatu [...] na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012r., którym zawieszono postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. i A. małż. L. z nieruchomościami sąsiednimi do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. czy nastąpiło przesunięcie granic obrębów nr [...] oraz [...] oraz przesunięcie granic działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2012r. i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: M. i A. małż. L. złożyli wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej ich własność z działkami sąsiednimi. Następnie wpłynęło zawiadomienie z dnia [...] października 2012r. o prowadzonym przez Starostę Powiatu [...], również z wniosku małżonków L. postępowania "w sprawie przesunięcia obrębów m. O. nr [...] i [...] i przesunięcia granic działek". Wobec powyższego organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie o rozgraniczenie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. czy nastąpiło przesunięcie granic tych dwóch obrębów. Wskutek wniesienia zażalenia przez Zarząd Powiatu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. uchyliło postanowienie o zawieszeniu i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia w pierwszej kolejności przytoczono art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz §§ 3-7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Z przepisów tych wywiodło, że dla opracowania spornych granic geodeta jest zobowiązany do uwzględnienia analizy dotychczas istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Skoro istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie do jakich granic sięga prawo właściciela, to geodeta w pierwszej kolejności winien ustalić przebieg granicy prawnej w oparciu o stan prawny nieruchomości wynikający z tytułów własności. Rozstrzygnięcie sporu co do przebiegu granic może nastąpić jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Rozgraniczenie ma charakter pierwotny w stosunku do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Wynika to z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przywołano także tezę wyroku NSA z dnia 29 lipca 2011r. (sygn. akt I OSK 1347/10). Zdaniem Kolegium dopiero zakończenie postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygającego spór co do przebiegu granic będzie stanowiło podstawę do wprowadzenia ewentualnych zmian do ewidencji gruntów. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy ich działką, a sąsiednimi. Powołali decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...]. Następnie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze przedstawiono zarzuty dotyczące nie tyle zaskarżonego postanowienia, co negatywną ocenę dotychczasowych działań, a właściwe ich braku – zdaniem skarżących – Starosty [...]. Wnoszą o przywrócenie starych zapisów w ewidencji gruntów z lat 1965-66, które jako jedyne prawidłowo odzwierciedlają stan prawny ich działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a istota sprawy została trafnie oceniona przez Kolegium. Skarżący zainicjowali postępowanie administracyjne o rozgraniczenie działki ewidencyjnej stanowiącej ich własność z działkami sąsiednimi. Twierdzą, że nastąpiło w rzeczywistości przesunięcie granic zarówno obrębu, który obejmuje ich działka, jak również granic kilku działek – nie tylko stanowiącej przedmiot ich własności - w stosunku do ustalonego stanu prawnego. Jednocześnie toczy się postępowanie, które w istocie stanowi postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta O. w zakresie zmiany przebiegu granic zarówno obrębów nr [...] i [...] oraz zmiany granic i powierzchni działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...] oraz kilku działek z obrębu [...] (decyzja nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013r.). Organ ten wymienioną ostatnio decyzją uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2013r. o odmowie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów z racji, że wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dokumentów mogących stanowić podstawę wnioskowanej zmiany – z tego względu, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób nie nasuwający wątpliwości. Obecnie skarżący chcą uzależnić postępowanie o rozgraniczenie działki nr [...] z [...] z działkami sąsiednimi od zakończenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Po wydaniu zaś zaskarżonego obecnie postanowienia w kwestii zawieszenia postępowania o rozgraniczenie wręcz rezygnują z popierania swojego wniosku o rozgraniczenie i żądają umorzenia tego postępowania. W tym miejscu należy krótko omówić istotę obydwu postępowań, aby dokonać prawidłowej oceny stanowiska przyjętego przez Kolegium. Otóż rozgraniczenie nieruchomości uregulowane jest w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowią, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic, przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Podkreśla się, iż w świetle takiej regulacji istotą sporu o rozgraniczenia jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres - a więc zasięg prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. (Por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 s. 80). Z kolei stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia. Zgodnie z jego § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu do aktualizacji operatu stosuje się odpowiednio przepisy § 35 rozporządzenia. Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., I OSK 1488/06, LEX nr 417539 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r., I OSK 1044/08). Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Oznaczałoby to, że organ nie byłby władny dokonać zmiany w ewidencji bez przedłożenia przez osobę wnoszącą o taką zmianę stosownego dokumentu, który ustalałby stan prawny. W rozpatrywanej zaś sprawie rzecz dotyczy kwestii przebiegu granic w rzeczywistości, które zdaniem skarżących różnią się od tych ustalonych w dokumentacji. Jest to zatem klasyczny spór o granice, a jego rozwiązaniu służy postępowanie administracyjne o rozgraniczenie. Jak zatem trafnie przywołało Kolegium - przepisy § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wskazują, że najpierw konieczne jest rozstrzygniecie sporu co do przebiegu granic, co następuje w postępowaniu rozgraniczeniowym, a następnie na podstawie orzeczenia wydanego w postępowaniu rozgraniczeniowym – wprowadzenie tych zmian do ewidencji gruntów i budynków. Na właściwość postępowania o rozgraniczenie w wypadku rozstrzygania sporów co do przebiegu granic wskazał także NSA w przywołanym przez Kolegium wyroku z dnia 29 lipca 2011r. (sygn. akt I OSK 1347/10). NSA podkreślił, że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, którego rozstrzygnięcie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Tym samym nie istnieje taka zależność pomiędzy postępowaniem o rozgraniczenie, a postępowaniem o wpis do ewidencji gruntów i budynków, jakiej oczekują skarżący. Odwrotnie – dopiero na podstawie ugody zawartej przed geodetą, czy też decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie lub orzeczenia sądu powszechnego zostaną wprowadzone ewentualnie zmiany do ewidencji. Z tych względów nie zaistniały podstawy do zwieszenia postępowania o rozgraniczenie ze względu na toczące się postępowanie o wpis do ewidencji gruntów i budynków jako zagadnienie wstępne. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.